第1章 中国广播电视的公共服务建设

黄勇

广播电视公共服务的概念与内涵

在中国，作为现代传播媒介的广播电视，不仅是执政党、国家和人民的喉舌，具有明显的意识形态属性，同时也是保障人民群众基本文化权益的重要途径，具有显著的公益属性，提供公共服务是其基本功能之一。随着我国行政管理体制改革和政府职能转变的逐步推进，公共服务已经成为政府的基本职责和主要任务。胡锦涛总书记在刚刚召开的中共十七大的报告中，明确提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府；健全政府职责体系，完善公共服务体系，并对公共文化服务建设提出了要求。为加快建设覆盖全社会的公共文化服务体系，今年8月，中央办公厅、国务院办公厅专门发出《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，明确提出公共文化服务体系建设的指导思想和目标任务，要求创新公共文化服务运行机制，增强公共文化产品的生产供给能力，并把继续实施广播电视村村通工程和农村电影放映工程列为重大公共文化工程。这些都体现了党和政府对公共文化服务和公共服务建设的高度重视，表明了公共服务和公共文化服务从理念、政策和实践三个层面得到了确认并付诸实施。

在公共文化服务范畴，广播电视公共服务既是重要内容，也是重要分支。它以满足人民群众精神文化需求、保障人民群众基本文化权益、传承民族文化和提高国民思想文化素质为目标，以无线、有线、卫星等传输覆盖网络为基础，以频率频道为载体，以新闻报道、信息服务、知识普及、科技教育、文化艺术、体育赛事、娱乐生活等为内容，具有内容服务和公共平台服务的双重功能。在构建公共文化服务体系的进程中，广播电视处于先导性和基础性地位。

目前，我国广播电视的服务方式大致可以分为义务性的基本服务、公益性的有偿服务以及个性化的市场服务三种类型。其中，前两类属于广播电视公共服务，重在满足广大人民群众的基本精神文化需求，具有非排他性和非竞争性，能够产生显著的外部效益，对社会发展具有巨大的促进作用；后一类属于广播电视市场服务，重在满足不同受众群体的多样化、个性化需求。与西方发达国家实行公共广播电视和商业广播电视的二元体制不同，从本质上说，中国的广播电视都属于公共广播电视，政府是责任主体，在公共服务中居于主导地位，其核心职责是保障人民群众的基本文化权益，因此，中国的广播电视应把社会效益和公共服务放在第一位。

从内部结构来看，广播电视公共服务包括“硬件”和“软件”两个部分：“硬件”是指广播电视的基础设施，“软件”是指广播电视的内容服务。其中，基础设施部分包括广播电视制播设施及无线、有线、卫星等传输覆盖网络，承担着节目的制播和传输任务。内容服务部分包含两个层次，一是基本频率频道，用户可以免费收听收看；二是扩展频率频道，用户需要缴纳一定数额的基本费用才可以收听收看。广播电视公共服务的供给标准、供给水平和提供方式，随着政治、经济、社会、科技的发展而发展，根据人民群众的精神文化需求而不断提高。

中国广播电视公共服务建设现状

一、现状

在中国，公共服务一直是广播电视事业建设的出发点和落脚点。政府作为公共服务的责任主体，通过加强基础设施建设、设立广播电视服务机构并建立服务队伍、提供相应经费等方式，直接负责安排和提供广播电视公共产品和服务。现阶段我国广播电视公共服务建设现状可以用两句话来描述：

一是广播电视传输覆盖基础设施建设不断完善。近年来，各级广播电视部门从实际出发，运用无线、有线、卫星等技术手段，逐步建成了比较完整的传输覆盖网络。截至2006年年底，全国有线电视传输干线网络总长272万多公里，其中已经覆盖全国30个省（自治区、直辖市）的国家干线网4万多公里，省级光缆网41万公里，地市级干线网39万公里，县级及县级以下干线网176万公里，租用网干线12万公里。到2006年年末，全国有线电视用户达到1.4亿户，其中农村有线电视用户约4600万，入户率接近20％。卫星传输覆盖作为解决广播电视覆盖盲区的最有效方式，得到国家的高度重视。国家广电总局已经完成村村通直播卫星平台建设，形成覆盖城乡的卫星电视网。到2006年年末，我国广播电视人口综合覆盖率分别达到95.04％和96.23％。要特别指出的是，广播电视村村通工程实施9年来，已经完成12万个行政村和13.6万个自然村的广播电视接通任务，解决了偏远地区近1亿农村居民听广播、看电视的问题。

二是广播电视内容服务能力不断增强。截至2006年，全国共有广播电视播出机构2498个，开办公共广播节目2365套，播出公共广播节目1078.05万小时；开办公共电视节目2984套，播出公共电视节目1360.45万小时。在城市，可以收看到数十套广播电视节目；在农村，村村通工程传送的频率频道数量标准逐渐提高，“十一五”期间，将使20户以上所有通电自然村都能收到中央和本省四套以上的广播节目和八套以上的电视节目，依靠广播电视无线覆盖的地区能够无偿收听收看到包括中央第一套广播节目、中央第一套和第七套电视节目，以及本省第一套广播电视节目的四套以上的无线广播节目和电视节目。在专业频率频道方面，截至2006年年末，对农专业频率频道分别有11套和8.5套（中央电视台把农业军事合设为一个频道）。

二、特点

当前，随着市场经济体制的不断完善和广电科技的不断进步，广播电视公共服务正从适应计划经济体制环境向适应市场经济体制环境转型，公共服务的结构和模式也随之转变，呈现出以下三个突出特点：一是广播电视公共服务的主体正从以往的单一事业主体向多元主体转变，公共服务主体多元化趋势日趋明显；二是广播电视公共服务的技术支撑从单一手段向复合手段转变，呈现出传统技术与新兴技术相结合、从模拟技术向数字技术转换的新趋势；三是公共服务的运行机制从过去的以行政机制为主向行政机制与市场机制相结合转变。伴随着转型和转变，广播电视公共服务能力和水平不断提高。

三、问题

虽然近年来我国的广播电视公共服务建设取得了显著的成就，但从总体上看，依然存在一些薄弱环节和亟待解决的问题，突出表现为：其一，广播电视公共服务的供需矛盾依然突出，公共服务难以满足人民群众不断增长的精神文化需求，内容服务质量和水平亟待提高；其二，广播电视公共服务城乡失衡，农村广播电视基础设施薄弱，目前还有71.6万个20户以上已通电自然村属于广播电视“盲区”，有将近5000万农村人口看不到电视、听不到广播；其三，广播电视内容服务有泛商业化和娱乐化倾向，与公共服务目标存在较大差距，针对农村居民和特殊人群的内容服务尤其匮乏；其四，公共服务体系尤其是制度建设不健全；其五，公共财政对广播电视公共服务的投入严重不足。

全面构建广播电视公共服务体系

为解决广播电视公共服务建设中存在的问题，必须从中国国情和广播电视发展实际出发，理顺基本关系、调整基本政策、建立基本秩序、完善基本服务，按照公共服务均等化原则，努力构建城乡一体的广播电视公共服务体系。这不仅是广播电视公共服务制度化的保障和长效机制的基础，更是未来中国广播电视构建公共服务体系、市场运营体系、政府监管体系、中介社会服务体系等四大体系的基本任务之一。

根据当前国家公共文化服务体系建设的目标任务，结合广播电视工作实际，新时期广播电视公共服务体系建设的战略目标是：建立六个支撑，强化一个核心。六个支撑就是生产供给、技术设施、组织机构、财源、政策法规、监督评估等六个子系统，通过建立这六个子系统，形成广播电视公共服务体系的完整架构，实现广播电视公共服务供给制度化、标准化；强化一个核心，就是强化内容服务，主要是合理配置频率频道资源和丰富节目内容，为人民群众提供更多更好的广播电视内容产品及服务。

现阶段，我国广播电视公共服务体系建设主要采取政府主导、项目推进的方式进行。一是全面推进农村广播电视村村通工程建设。“十一五”期间将基本解决71.6万个20户以上已通电自然村村村通问题，为此，国家发改委安排资金34亿元，对中部地区国家扶贫开发工作重点县、贫困人口集中分布地区、革命老区、少数民族地区和西部地区的“盲村”建设给予补助。二是实施广播电视无线覆盖工程。2006年起，国家把无线覆盖作为提供广播电视基本服务的基本手段，加大了公共财政投入力度。2006、2007两年时间，中央财政投入达到30亿元。到2008年6月底前，全面完成全国3325座大中功率无线发射台（站）、6000多部转播中央第一套广播节目、中央第一套和第七套电视节目的电视、调频和中波发射机的更新改造任务，建立运行维护机制，这三套节目的人口覆盖率将分别达到84％、82％和68％，提前实现“十一五”中央广播电视节目无线覆盖规划目标，使依靠广播电视无线覆盖的地区能够免费收听收看到中央第一套广播节目、中央第一套和第七套电视节目以及本省第一套广播电视节目等四套以上的无线广播节目和电视节目。三是全面推进有线电视数字化进程。有线电视数字化是广播电视公共服务和市场服务升级的重大工程，2004年以来，已有25个大中城市完成了市区范围有线电视从模拟化向数字化的整体转换，目前正向全国有条件的城乡地区推进。到2006年末，全国有线数字电视用户已突破1260万户，约占有线电视用户的1/10。四是推进直播卫星广播电视服务平台建设。通过实施广播电视传输覆盖重点项目，我国将形成覆盖全国城乡的无线广播电视网、卫星广播电视网，还将建成一体化的有线广播电视网。随着数字、网络等新技术的广泛应用，网络广播电视、IP电视、手机电视、移动电视等新媒体将迅猛发展，广播电视公共服务的手段和提供方式将日趋多样化，公共服务的能力和水平将得到更大提高。

展望未来，全面贯彻落实科学发展观，广播电视公共服务将提上更加重要的议事日程。建立健全广播电视公共服务体系，应该从以下几个方面着力推进：一是将广播电视公共服务与市场服务分类运营，分类监管，切实保证广播电视的公益属性；二是着力公共服务制度建设，建立广播电视公共服务的长效机制，确保公共服务可持续发展，特别是要着力建设广播电视公共服务的财政支撑机制，提供制度化的财源保障；三是科学规划和改进频率频道与节目建设，改善内容服务结构，提高服务水平；四是加快农村广播电视公共服务体系建设，实现城乡公共服务均衡发展和广播电视公共服务的均等化；五是充分发挥和利用新媒体的特殊作用，实现在新的技术条件下广播电视公共服务的创新和发展，最大限度地满足人民群众多元化的精神文化需求。

党的十七大为公共文化服务建设指明了方向，确定了目标，提供了强大动力。可以预期，中国广播电视公共服务建设将进入新的发展阶段，开创崭新的局面，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会发挥更大的作用。

（黄勇：国家广播电影电视总局副总编辑，广播影视发展研究中心主任、研究员）