在我国的法律体系中，作为根本大法的宪法，对内容管制提出了总体上的要求，即公民在行使自由和权利的时候，应当考虑到国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。但严格来讲，这还不能算作内容管制的标准，充其量只能算作一种原则或者要求。遵循着这种原则的要求，而不是言论、出版自由的原则要求，我国的基本法律和部门规范性文件和条例，如上文提到的《电视管理条例》和与之类似的大量条例，对相关领域的文化生产和创作活动提出了一系列的标准。但仔细思考一下，即便是上述所谓的十大“标准”，也明显存在着限制过宽和定义模糊的问题。而且更为重要的是，这些条例不仅列举了一系列的限制，还对政府可以限制的理由作了扩大的解释。也就是说，政府不仅可以基于明确列举的理由对言论出版自由、艺术创作自由进行限制，而且还可以基于其他的理由进行限制。这不仅使人们创作影视作品时心里难以踏实，而且还会为政府机关滥用权力，随意干涉、限制人们的言论或艺术创作自由，大开方便之门。这非常不利于我国文化产业的发展，明显有悖于表达自由应当趋于扩大而不是应当随意克减的世界潮流。
内容管制的方式
人类进入阶级社会后的历史显示，统治者曾经出于种种目的，采用各种手段，不仅限制、惩罚人们的所为，而且打压人们的所思、所想、所说和所写。在古代中国，专制的君主颁布并严格实施过禁止人们谈论某些话题的法令，禁止人们撰写、发行、重印、收藏、阅读包含某些内容的作品（诗歌、文章、书籍和戏剧等）。如公元593年，隋文帝下诏禁撰私史：“人间有撰集国史、臧否人物者，皆令禁绝。”违犯者往往会遭到极为严厉的惩罚，甚至会因此而被株连九族。谷登堡在欧洲发明了印刷术并将其用于书籍的印刷后，引起了以英王亨利八世为代表的欧洲统治者的恐慌，纷纷通过严格的诽谤法和出版许可制度来限制当时的出版业，企图以此来限制人们接触统治者所不喜欢的思想。其中虽然有些理由和做法有其合理性，但这种做法明显带有压制思想自由、言论自由和出版自由的倾向。也正是基于对当权者随意限制人们出版自由的做法的深恶痛绝和对这种做法之后果的清醒认识，西方国家才从那时起，提出并逐步建立起现代的言论、出版、新闻和创作自由制度。
如今，在确立了言论和出版自由制度的国家，政府总体上不能再像过去那样，肆无忌惮地通过禁书禁言、事先约束、税收、煽动性诽谤等方法来限制特定信息和内容的传播，因为保护人们享有更充分的言论、出版自由，是一个国家文明的表征。西方国家已经普遍废除了对报纸、书籍等平面媒体的事先约束（审查）制度，而广泛代之以事后惩罚制度，并且事后惩罚的对象和力度也因受到独立的司法的审查而日益减弱。但这并不是说，现代的大众传播媒体想登载什么就登载什么，想传播什么就传播什么。实际上，就西方所谓的民主国家的实践来讲，政府对媒体，特别是像电影、电视这样对青少年身心健康具有重大影响的媒体，还是比较重视通过法律的手段，对这些媒体所播放的内容进行适当的限制，以使其更能够从总体上满足公众的利益、便利和需求。同时，政府也只将经营电台、电视台的特许经营权授予那些在内容上更能够满足上述目标的申请者。
我国是社会主义国家，是中国共产党领导下的人民当家做主的国家。我国政府历来重视像报纸、电影和电视（甚至包括互联网）在内的大众传播媒体在宣传党的方针政策、正确引导人民与政府保持一致方面所起的作用。因此，大众传播媒体长期以来一直被当做党的喉舌或宣传工具，登载什么和不登载什么，宣传什么和不宣传什么，在很长的历史时期内，都由党的宣传部门决定。因此，行政手段一直是对媒体内容进行控制和管制的重要手段。在过去很长的一段历史时期内，许多政府官员都不太注重通过法律的手段来限制特定内容的传播。这导致了我国在对影视作品中的内容控制的过程中，难免存在较大的随意性和较明显的管理色彩，所制定的政策和法规也多从怎样更方便地实现政府的管制利益而不是从服务于影视业本身的发展来考虑问题。这不仅不利于影视业本身的发展，而且还容易滋生腐败现象。加入WTO以后，随着我国影视业日益走向国际化和我国法治进程的进一步推进，通过法律对大众传媒传播的内容进行控制和管制，已经成为我国政府必须认真对待的一个问题。但必须指出的是，我国对大众传媒传播内容的管制，走出主要依靠行政而全面实现依靠法律手段，还需要走很长的路。
从法律的角度来讲，我国的《刑法》、《民法》等法律和有关部门制定的大量管理条例，如电信、新闻出版、电视、电影、音像制品、互联网等的管理条例，都有如何限制特定内容传播的规定，既有禁载、禁播内容的限定，也有手段和方式上的保证。从这些措施来看，我国包括对影视节目内容控制的方式，基本上都可以归之于两种，即事先预防和事后惩罚或两种方式的结合。
事先预防是在影视节目播出之前，对其进行审查，以防止法律明令禁止的内容的传播。它包括两个方面的内容，其一是在影视节目制作之前，对从事影视节目的制作者的资格进行审查，只有具备一定条件的主体，才能从事影视节目的制作、进口、发行和放映。其二，也是最重要的事先预防措施，是对影视节目播出之前的审查。根据《电视管理条例》第24条的规定，未经国务院广播电影电视行政部门的电影审查机构（以下简称电影审查机构）审查通过的影片，不得发行、放映、进口、出口。其三，《条例》第42条规定，已经取得《电影片公映许可证》的影片，国务院广播电影电视行政部门在特殊情况下可以作出停止发行、放映或者经修改后方可发行、放映的决定；对决定经修改后方可发行、放映的影片，著作权人拒绝修改的，由国务院广播电影电视行政部门决定停止其发行、放映。
事后惩罚则是在影视节目播出之后，对与有问题的节目的制作和播出等相关的人员，按照其违犯法律规定的具体情节，通过有关机关，让其承担行政、刑事、民事、经济或其他责任。根据我国相关法律的规定，通过影视节目传播淫秽、色情、暴力和其他非常有害内容的，一旦通过司法程序或其他法律规定的程序得到确认，涉案的物品、机构和人员便会受到相应的处罚。
在涉案物品的处理方面，1988年新闻出版署发布《关于重申严禁淫秽出版物的规定》，在经过国务院批准的情况下，对淫秽出版物的处理作出了如下补充规定：淫秽出版物应一律查禁；虽不属淫秽出版物，但是色情内容突出，毒害青少年身心健康的，一律不得出版、印制、贩卖、出租、窝藏；对虽有艺术价值但夹杂淫秽内容，对青少年产生不良影响的文艺作品如果安排出版，地方出版单位必须事先将选题、印数和发行范围上报省、自治区、直辖市新闻出版局审核批准，并报新闻出版署备案。
1990年，公安部在《关于严格依法办事，执行政策，深入开展除“六害”斗争的通知》中，还提出了对播放淫秽录像、录音的录像机、电视机、录音机等工具的处理意见。对于此类物品，必须按规定上缴国家财政，任何单位和个人不得借用、调换和侵占，也不准采取拍卖的办法低价出售，违反的要追究有关人员的责任；没收的淫秽物品，要及时销毁；对收缴的淫秽物品要严格按照公安部《关于收管处理淫秽物品的通知》规定的精神，由办案的公安机关审查后，立即上交省、自治区、直辖市公安厅、局，及时销毁。
在涉及淫秽物品的刑事犯罪活动方面，我国现行刑法作了如下规定：（1）以牟利或者传播为目的，走私淫秽的影片、录像带、录音带、图片、书刊或者其他淫秽物品的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产；情节较轻的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。（第152条）（2）以牟利为目的，制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。为他人提供书号，出版淫秽书刊的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；明知他人用于出版淫秽书刊而提供书号的，依照前款的规定处罚。（第363条）（3）传播淫秽的书刊、影片、音像、图片或者其他淫秽物品，情节严重的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。组织播放淫秽的电影、录像等音像制品的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。（第364条）（4）组织进行淫秽表演的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。（第365条）
1988年，新闻出版署发布《关于重申严禁淫秽出版物的规定》，针对不同情况，分别规定了对涉案单位的处理办法：出版社违反规定，擅自出版应当限制的图书，或超出批准的印数自行追加印数，其擅自出版或自行追加部分所得的非法收入，全部没收，重犯的并处以罚款；出版淫秽等违禁书刊以及非出版单位（含报社、杂志社和其他单位）出版的各类图书，属于非法出版物，不准任何单位或个人经销，一经发现，其书刊和全部非法所得予以没收，情节严重的，并处以罚款，追究负责人的责任；印刷厂承印非法出版物的非法所得全部没收，情节严重的，并处以罚款，追究单位领导人的责任。同年，新闻出版署、公安部《关于继续查缴淫秽出版物和非法出版物的通知》，对隐匿不交，继续从事翻印、批发、销售、出租淫秽、色情书刊和非法出版物的单位，没收其全部淫秽、色情书刊和非法出版物，处以所印、所售、所租图书总金额20倍以上罚款，并建议工商部门吊销其营业执照。单位行为构成刑法第363条规定的以牟利为目的制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品罪和他人提供书号、出版淫秽书刊罪，第364条规定的传播淫秽物品罪和第365条规定的组织进行淫秽表演罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照各条规定进行处罚。
小结
对影视作品的内容、传播渠道等实行一定程度的内容管制，是各国的通例。但如何在对影视作品的内容实行管制的同时，又考虑并兼顾言论、出版自由的利益，各国的做法却并不相同。西方国家出于保护言论和出版自由之目的，普遍要求对国家的内容管制实行严格的司法审查，以防止其侵犯言论和出版自由。同时，由于广播媒体具有与平面媒体完全不同的传播特性，通过该媒体的内容，应当受到比登载在平面媒体上的内容更加严格的限制。
我国也还没有确立对政府权力进行严格审查的司法审查制度，因此，我国宪法第35条规定言论、出版自由更容易受到某些政府权力的限制，并且更为严重的是，当言论和出版自由受到政府无端限制时，我国还缺乏相应的司法救济制度。因此，当言论和出版自由的利益和与之相对应的其他利益，如前面提及的保护青少年健康成长的利益或国家、社会的利益、其他公民的人身和财产权利等发生冲突时，政府的做法多倾向于保护其他的社会利益而不是言论和出版自由的利益。这就进一步缩小了言论、出版自由的空间。在影视业高度发展和影视业面临着越来越多的竞争压力的今天，如何为影视业从业人员创造更加宽裕的空间，成为我国影视法治面临的一个非常严峻的任务。
〔王四新：中国传媒大学媒体法规政策研究中心副教授〕
