第42章 政策引导下的体制突围(1)

——中国传媒体制改革与创新研究

进入21世纪以来，中国将传媒行业的体制改革纳入到文化体制改革中，随着文化体制改革的不断深入，文化市场主体的数量逐步增多、实力增强，以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局正在形成。文化产业在国民经济运行中的贡献和地位不断上升，文化产业经济总量不断增加，成为提供就业机会的国民经济重要行业。2009年，中国文化产业和文化市场呈现出“繁花似锦”的景象，产业规模不断壮大。据不完全统计，2009年1～5月份，文化产业平均增幅达17％，其中新闻出版总产值平均增长30％左右，销售增长20％，保持着良好的发展态势；电影产业高速发展，创作数量稳定增长，1～5月份，电影创作已达到160部，电影票房达到19亿元，同比增长40.3％。而中国传媒业的产业规模在2008年底已经达到4220亿元人民币。

一、中国传媒业概况

（一）中国传媒业的基本属性

新中国成立以后，我国基本上取消了所有自主经营的报纸，而倡导“政府办报”、“政治家办报”，几乎所有的报纸都是党报。党与政府开始探索领导、控制和管理新闻媒体的手段与途径，建构适合于新的政治制度的新闻管理体系。同时，报纸自身并不是完全被动的，也开始探索新闻改革之路。1956年以《人民日报》为首的报纸改革，积极探索社会主义中国的报纸特色，进行了新形势下的发展创新，可以说这是“一次思想的解放”。这次思想解放的政策背景是1956年4月毛泽东提出“百花齐放，百家争鸣”的方针，5月，中宣部部长陆定一作了题为《百花齐放，百家争鸣》的报告，系统阐述了党对教育文化领域的“双百”方针和基本政策。遗憾的是，反右斗争展开，改革中断，“双百”方针也被“大鸣大放”发挥到另一个极端。

尽管报纸也曾努力有所改革、有所创新，但最终收效不大。

当时的报纸以公费订阅为主，报纸运作所需要的经费基本上也是靠国家财政拨款。虽然我国早期也曾提出过报纸的经营问题，但始终没有得到足够的重视。

1949年曾经提出报纸的“企业化管理”，中央曾肯定了报纸企业化经营的方针。但是这些措施只能是昙花一现，在当时的历史环境和条件下不可能行得通，不可能坚持下去，一切还得让位给行政化的管理方式。媒体是党和人民的喉舌，是党和政府的新闻宣传工具。因此，其功能主要是宣传党的政策、方针、路线，反映人民的声音，其性质也一直被界定为意识形态工具、宣传机器，属于上层建筑的范畴，而不可能是企业主体。1978年以后，中国摈弃了报纸是阶级斗争的工具的“工具论”，认同“报纸是党和人民的喉舌”的“喉舌论”。到党的十四大以后，则“既看到它的喉舌功能，也看到它的传播信息、普及知识、文化娱乐和舆论监督等方面的功能”。

同时，在媒体的管理机制上，开始进行“事业单位，企业化管理”的尝试。

20世纪80年代末90年代初，信息和传播概念被引入中国。用信息和传播的概念来解释和理解媒介现象、媒介的本质、媒介的运作，为以往只将媒介产品视为纯粹的宣传品的观念提供了另外可供选择的解释。人们逐渐认识到，传媒产品不应该只是宣传品，同时也应该是信息产品，具有一般商品的共同属性。传媒机构也不应该只是宣传机构，同时也应该同其他生产企业一样，具有经营、赢利的功能。

1993年6月，中共中央、国务院发布的《关于加快第三产业的决定》以及1993年12月，由国务院转发的国家计委《全国第三产业发展规划基本思路》里，都将“报刊经营管理、广播电视事业发展”正式列入第三产业。基于诸多政策的出台，有学者提出了“大众传媒的经济属性、产业属性”。综合我国传媒行业发展的历史特点及现实情况，国内学者提出“双重属性说”，认为“新闻事业具有形而上的上层建筑属性和形而下的信息产业属性”，“它除了以信息的生产和流通为核心外，还可以经营信息的处理与传递和其他一些与信息相关的项目。”

1996年，江泽民同志在视察人民日报社时指出，新闻媒体“既要宣传，又要经营”。1999年9月国务院下发的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》中明确了广播电视的产业属性和走集团化道路的政策取向。2002年党的十六大提出了改革文化体制，发展社会主义文化产业的任务，传媒产业被明确列为文化产业中一个重要的组成部分。可以说，中国完成了对传媒行业性质的基本确认。

在大部分西方国家的媒介中，从“意识形态的媒介”到“产业经营的媒介”的转化早在19世纪就已经完成，当前，这些商业媒介所发生的变化不过是产业化在新条件下的继续发展，我们可以称之为“继续产业化”。而发生在原本非商业的公营的媒介中的变化则与中国大众传播媒介的变化具有同样性质，即开始引入市场方式并且由此产生与旧有的生存形态的区别，即从“意识形态的媒介”转向兼顾“产业经营的媒介”。

（二）中国传媒业的市场结构与布局

1.广播电视的基本布局

中国广电业的格局演变，大体经历了以下三个阶段：第一阶段（1949～1982年），党政合一的“两级办”格局。其特点是：最顶端是中央级广电机构，下面是各行政区域广电机构。

第二阶段（1983～1998年），从“两级办”到“四级办”。1983年中央转发了第十一次全国广播电视工作会议制定的关于“四级办广播，四级办电视，四级混合覆盖”的“四级办”方针，除中央和省（自治区、直辖市）办广播电台和电视台外，凡是具备条件的省辖市（地、州、盟）和县（旗）基本上都根据当地的需要和可能开办了广播电台和电视台。“四级办”实施的结果就是全国很快出现了中央、省（自治区、直辖市）、地（市）、县四个级别的大大小小上千个电视台，这些电视台如雨后春笋般冒了出来。虽然这些电视台在级别上按行政区划来分，有高有低，但是它们相互之间却并无任何直接的隶属关系，而它们的管理机构各级广播电视局之间有纵向的上下级关系。

第三阶段（1999年至今），新的“两级管、三级办”阶段。1999年9月国务院下发了《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》，国家广电总局也出台了要求有线电视网台分离、有线台和无线台合并的重大决策，并要求于2002年上半年完成分离和合并工作。广播电视系统实行中央和省（区、市）两级管理体制，地（市）、县以下实行省（区、市）垂直管理。地（市）、县广播电视局予以保留，继续实施监督管理职能。这样就形成了中央、省、市三级办电视，中央和省（区、市）两级管理的体制，一定程度上精简了广电播出机构。

从历史与现实两个方面来分析，可以看出中国广播电视格局呈现出以下几个特点：

（1）中国广播电视播出机构布局上以行政区划为界，体系上以行政级别为参照，具有典型的行政机构色彩。

（2）中国广播电视布局呈现出典型的金字塔结构。最上层是中央级别的广电机构，数量最少；中间是省级广电机构，数量较多；最下层是市县级播出机构，数量最多。

（3）高度集中式的管理体制以及按行政区划和级别设置的广播电台和电视台，相互之间缺少有机的联系，缺乏整合的机制，呈现出“散”、“乱”、“小”、“杂”的局面。

（4）各电台和电视台之间相对独立，缺少跨地域的广电机构。点状布局也使得中国的广电业缺乏竞争与活力。在卫星电视广泛投入之前，几乎没有电视之间的跨区域竞争。

（5）行政力量是产业发展的主要推动力量，特别是在集团化改革的进程中，形成了主要以省级广电集团为基本单位的格局。

2.报业的基本布局

中国报业的结构布局与广播电视行业的结构布局有很大的相似之处。从纵向的角度而言，也是典型的行政管理体制模式，也分中央级、省级、地市级、县级，但是四个级别的报纸数量在比重上与广电业有很大的区别。相对于广电业，报纸的专业化程度要远远高于广电，其分类也相对明确。首都新闻学会读者调查组和中国社会科学院新闻研究所撰写的《全国报纸基本情况调查报告（1985年）》根据报纸的内容、形式、特定读者对象等突出特征，将全国报纸分为27类：共产党机关报；民主党派机关报；非政党机关报的综合报；军报；侨报；工人报；农民报；妇女报；少年儿童报；青年报；老年报；经济报；科技报；政治报；文化报；教育报；体育报；卫生健康报；社会生活报；新闻、出版、广播电视报；行业报；企业报；早报；晚报；文摘报；画报；其他报。将这种27类再综合归纳，又可以把我国报纸分为党报、社会性综合报、对象性报纸、专业性报纸、社会服务性报纸、其他报纸等六大类。目前，我国的报纸总数在1938种左右。

我国在总体上形成“四纵三横”的媒介格局，横向是报纸、广播、电视三分天下，纵向是中央、省、地（市）、县四级媒体网络，同时在各类各级媒体系统内部一开始就呈现出多元发展趋势，而且这种格局保持至今。

（三）中国传媒管理体制的基本模式

1.广播电视业的管理模式

广电管理模式指广播电视管理体制及其实现方式。广电管理体制是指对广播电视工作和广电产业的管理制度和方式，是广播电视体制中一个极其重要的部分。

广电系统是一个复杂的系统，对这个系统的管理必须依靠成熟的制度方可使其良性、高效运行。此外，由于广电业的意识形态属性，对广电业的管理就显得更加重要。相对报纸等其他平面媒体而言，广播电视有两大特点：一是广播电视频率和频道资源的有限性。不但在广播电视诞生之初是这种情况，就算是我们正在进入的数字广播和数字电视时代，频率和频道虽可多达数百个，但和报纸比较起来，其资源仍然是有限的。因此，对有限的公共资源，就必须进行严格管理，合理使用，以期发挥最大效用。

二是广播电视和其他传统媒体比较起来，覆盖面更广，传播效率更高，影响力更大。因此，不管是为了保障意识形态安全，还是为了达到公共服务目的、维护社会稳定等原因，各国都对广播电视进行了较之其他传统媒体更为严格的限制和管理。

世界各国的广播电视体制主要有三种类型，即国有国营制、私有私营商业制和公共服务制。

国有国营的广播电视制度主要体现为：广播电视事业为国家所有，由政府部门经营。社会主义国家和许多第三世界发展中国家采用这种制度。这些国家把广播电视作为国家的宣传工具，以严格的意识形态尺度实行强有力的政治控制和行政干预。

在私有私营商业广播电视制度下，虽然媒体的频谱资源属于公共所有，但媒体的设备财产却属私人所有。广播电视经营完全按照商业公司的方法来运作。美国是采用这种制度的典型国家。

公共服务制又称国有公营制，是指国家采用委托的方式由公共受托人来行使广播电视经营权，一般是由政府任命或批准的一个半独立性的媒介机构，例如英国的BBC、日本的NHK等，但政府不直接经营日常的广播活动。在这种体制下，公共体系的经费来源主要靠电视机构执照费以及部分国家财政拨款。国家一般禁止这类广播电视机构播放广告。在这些实行公共广播电视体制的国家中，同时也存在商营广播电视公司，公共服务和商业经营并举。例如在英国，商营的独立广播电视（ITV）系统与从事公共服务的英国广播公司（BBC）系统平分秋色，形成互补并存格局。

我国广播电视行政管理机关的名称和隶属虽然经过多次变化，但广播电视的管理体制没有本质上的改变。中国目前的广播电视管理体制可以用十六个字来概括：“条块结合，以块为主，双重领导，分级管理”。所谓“条”，指的是各级广播电视管理机构，主要是指各级广播电视局；所谓“块”，是指各级广播电台和电视台等播出机构所在的当地党政部门；“双重领导”，指的是各级广电机构既受上级广电部门领导，同时又受同级党委和行政部门的双重领导。实际上是双重领导，多头管理。

就中国目前广播电视的管理体制而言，其最主要的特征就是高度的行政依附性。高度的行政依附性体现在三个方面：

一是广播电视管理机构的设置与各级行政机构是一一对应的。行政级别有中央、省、地（市）、县，相对应的，中央、省、地（市）、县都设有广播电视局，对同级或者下级广电播出单位进行管理。此前的管理体制方面的改革，基本上也只是在各级管理机构的管理权限范围内作出调整，对整个管理格局没有大的影响。比如从1999年开始，广播电视系统开始实行中央和省（区、市）两级管理体制，地（市）、县以下实行省（区、市）垂直管理。这个改革当然减少了管理层级，但实质上没有打破按行政级别设立广电管理机构的思路。