四、西方政党组织内部权力的分配
西方政党的党内权力分配涉及两个方面的内容：一是体制内政党组织与体制外政党组织之间的权力分配，在西欧国家主要表现为议会党团与议会外政党组织之间的权力划分；在美国还要加上总统及其领导的政府与体制外政党组织之间的权力划分。二是体制外政党的中央组织与地方组织、基层组织之间的权力分配。
按照西方传统的政党民主理论，政党内部的权力分配应当是一个自下而上的过程——党组织的权力来源于层层授权，首先由普通党员和党的活动分子授权给党的基层组织，然后由基层组织授权给党的地方组织，最后由地方组织授权给党的全国性组织和党的领袖；议会、政府中政党组织的权力由政府外的政党组织授予。每一个组织层级都拥有相当的权力，对由本级组织授权的组织形成强有力的约束。然而，当代西方政党政治的实践与理论刚好相反，几乎所有西方政党的党内权力运作过程都是自上而下的，党的全国性组织和党的领袖掌握着丰富的权力资源，根据自身的需要（通常是赢得大选上台执政）赋予地方组织、基层组织一定的权力。同时，议会和政府中的政党组织在党内有很大的权力，甚至能够支配政府外的政党组织。
（一）体制内组织与体制外组织的权力分配
在大多数西方国家，由体制内政党组织支配、控制体制外政党组织。造成这种情况的原因主要有：第一，许多国家的体制内政党具有相对独立性，体制内的议会党团、内阁等组织一般均服从体制内领袖的领导，而不受体制外政党的组织纪律的约束；第二，体制内政党的活动还要受宪法和其他有关法律法规的规范和制约，而不能一味地以体制外政党组织的规章制度为转移，体制外政党组织在影响体制内政党组织的行为时，也必须遵守宪法和有关法律法规的规定，这样一来就增加了体制外政党组织约束体制内政党组织的难度；第三，政党的主要干部许多已在体制内，因此，党的领导力量本身就在体制中了，体制外的政党组织自然就无法领导和支配体制内政党组织了；第四，现代西方政党大多重政策而不重原则，政党间的分歧主要是政策分歧而不是原则分歧，因此，体制外政党组织的纲领对体制内政党组织的政策选择的影响是很小的。
何况有些西方国家的政党（如美国两大党）根本就没有长期固定的党纲来指导政策选择。相反，体制内政党在制定政策时显然在组织、技术、信息等方面占有优势。
在英国的工党和保守党、德国的社会民主党和基督教民主联盟等政党中，议会党团在党内占据优势的情况比较明显。这些政党的议会党团控制了政策决定权，而体制外政党组织如党的代表大会、中央委员会及其主席团只限于处理日常事务。党的代表大会或委员会通过的决议对体制内政党组织只有参考价值而无决定性意义，当体制内政党组织和体制外政党组织在政策问题上出现矛盾和不一致时，一般以体制内政党的主张占上风。美国两大党的全国委员会除了在大选期间为候选人筹款和提供其他支持之外，其余时间便销声匿迹了，这种情形正如西方学者所描绘的那样，“美国根本没有全国性政党这样的东西，只有州和地方政党的联盟，这些联盟为了提名总统候选人和通过政纲，每四年聚集一次”。组织政府、制定和执行政策等职能都由体制内政党来承担，权力落入两大政党的参议院和众议院的议会党团以及总统的手中，其中总统的权力更大，有“帝王般的总统”之称。
（二）体制外政党的各级组织之间的权力分配
在美国的民主党和共和党内，权力从地方政党组织转移到全国性政党组织，并且在总体上从政党的正式组织转移到候选人的临时选举组织。20世纪60年代末之前，美国两大政党的投票区、选区和县、市的组织比较活跃，它们对选民的投票选择有较大的影响，大州的州委员会主席和大城市的党魁对公职候选人的提名也起着重要的作用。预选制的普及和媒体作用的加强改变了这一切。两大政党的州和地方委员会在总统、国会议员和地方公职人员的候选人提名过程中的地位显著下降，在选举中的角色也“由以前的游戏的主要参加者变成了游戏场外的拉拉队，就是对于政党组织青睐的候选人，政党组织所能提供的也主要是‘后勤保障’而非‘冲锋陷阵’”。由于经费所限，两党的地方组织和基层组织在非选举年几乎陷于瘫痪，直到竞选活动拉开帷幕后，才由两党的国会委员会和全国委员会注入资金来激活地方政党组织和基层政党组织。
以候选人为中心的竞选组织的出现被视为美国政党组织衰落的另一个表现。当代西方国家竞选活动的总体特征是专业化程度提高，各政党采用高技术手段，采取资金密集型的连续竞选方式，强调候选人与选民之间的互动性，突出候选人的个人形象。西方学者将专业化竞选条件下政党的活动归纳为以下10种：通过电话联系本党党员和党外目标群体；直接寄送邮件给本党党员和党外目标群体；在党内建立互联网通讯系统；向登录本党网站的人或者为党捐款的人提供定期的信息更新服务；在党外建立竞选总部；长期地、不间断地开展竞选活动；雇佣党外人士担任公共关系专家和媒体顾问；使用计算机数据库；开展民意调查；开展针对竞选对手的研究工作。这些活动有的是由政党建立的竞选组织负责实施的，有的则是由候选人个人建立的竞选组织来开展的。于是，在大选中往往会出现两套人马并存的局面，他们的活动既有交叉又有不同，政党的竞选组织对整个党负责，候选人个人的竞选组织只考虑候选人的利益。
美国政党是采用专业化竞选策略的典型。在总统选举中，两党总统候选人对自己的竞选班子的依赖程度，比起对政党组织的依赖有过之而无不及。候选人在预选阶段基本上依靠自己组建的竞选组织，在正式选举阶段才出现两套班子：一是全国性政党组织（民主党和共和党的全国委员会），二是以总统候选人为主的竞选组织。它们有各自的竞选人员，如民意调查专家、媒体顾问、政策专家、筹资顾问、竞选总管等。总统候选人雇佣的顾问班子是选举战略和战术的制定者，他们负责寻找选民关注的焦点，拟订竞选纲领，起草竞选演说稿；他们要为候选人设计出受选民欢迎的外在形象，从发型、衣着、行为举止到演讲时的风度不一而足；他们还要能够作出快速反应，善于帮助候选人应付尴尬场面，控制局面。总而言之，候选人的私人竞选班子部分地取代了政党组织在竞选运动中的管理功能。与政党组织不同的是，这些人既不看重政党标签，也不在乎候选人的政治立场和意识形态，唯一的目标是使候选人当选。当两套组织之间在竞选的战略战术方面出现分歧时，总统候选人会出面进行协调，在许多情况下，总统候选人更信任自己的顾问，而政党组织则服从候选人的安排，“政党组织极大地依赖其候选人，除了跟随他们（即便是犹犹豫豫地跟着）外，政党组织别无选择”。
以候选人为中心的竞选组织在大选中的地位和作用日益凸显，大大地削弱了政党的各级正式组织的影响力，它们的一些活动甚至损害了政党的形象，与整个政党的利益背道而驰。美国学者伯恩斯为我们举了一个极端的例子：“政党衰弱的最具有戏剧性（而且是悲剧意味）的例证，也许要数水门事件（Watergate）。尼克松总统在他1972年争取连任的竞选中，绕过了共和党组织，而去依靠他的私人组织‘争取连任总统委员会’。该委员会诨名CREEP，声名狼藉。CREEP的独立出现，起因于竞选资金法规的变化，它要求分离的竞选委员会；也来自于尼克松总统的私愿，他想把自己的竞选活动与其他看来无望获胜的共和党人分离开来。因而，水门事件——一桩发生在民主党全国委员会总部的盗窃案，以及由竞选运动特工人员搞的其他各种肮脏诡计和非法的或不道德的行动；还有不让总统知道这些活动的企图——的出现，某种程度上是由于CREEP的秘密状态、资金筹集以及对尼克松总统过分的个人忠诚。”
西欧“群众党”的组织变革与美国政党有所不同。从20世纪80年代起，英国工党开始着手改变党的领袖和议员候选人的产生办法。根据1918年的工党党章规定，工党的领袖由工党的议会党团选举产生。1981年，工党采用了新的领袖选举制度，规定党的领袖由选举团选出，在这个选举团中，40%的选票由工会控制，30%的选票交给选区工党，议会党团掌握剩下的30%选票。1993年，工党再次改革领袖选举制度，废除了工会的集体投票制，由普通党员通过“一人一票制”选举产生党的领袖。工党的议员候选人提名权过去一直掌握在选区工党手中，1993年也改为实行“一人一票制”选出。布莱尔当选为党的领袖之后，进一步扩大了“一人一票制”的适用范围，在重大问题上频繁地采用“一人一票制”的表决方法。
布莱尔宣称，采取由党员平等投票决定党内重大事务的做法，目的是推动党的现代化，使普通党员在党内得到更大的发言权。实际上这一措施造成的后果要复杂得多，需要做进一步的分析。这种做法一面取消了工会在工党中的特权，从根本上削弱了工会在工党的人事变动和政策制定方面的影响；一面又削弱了选区工党的地位和作用，尤其是对过去控制着选区工党的积极分子造成了限制。普通党员的权力固然有所扩大，但与积极参与党内事务的积极分子相比，普通党员不但“更容易控制且更有可能赞同政党领导层提出之政策与候选人”，而且“更容易受到（企业界控制的）大众媒体而非党内辩论的影响”。
同样，选区工党作为工党的基层组织一直带有鲜明的意识形态色彩，它们“努力不懈地将群众的每一个具体要求与一般性原则结合起来，将每一个特殊问题与总政策联系起来，将每一个细节问题纳入其总的理论架构之内，它将给予党员们一种无比扎实的政治训练，同时也就对党员有一种无与伦比的控制”，对选区工党采取的限制和削弱措施，使它们不大可能成为政党领袖掌控全党和改革传统意识形态的阻力。从总体上看，工党组织变革的结果是，“一方面在原则上把表决权下放给各位党员，另一方面又通过议会党团所占的大的份额及每票的‘含金量’不同来使大部分党员的权力成为虚设，从而使议会党团、领袖享有最终决策能力”。更加值得我们注意的是，英国工党的组织变革并不是孤立的现象，继英国工党之后，德国社会民主党也提出了由全体党员而不是由党的代表大会代表投票决定党的总理候选人的设想，法国社会党则把过去第一书记由党的执行委员会选举产生改为由全体党员直接选举，把党的各级议员候选人的产生方式由过去自上而下指定改由地方党组织选出。简言之，西欧左翼政党组织改革的思路就是：在基层扩大党内民主，赋予普通党员更大的参与权；在高层则加强党的中央机构的权力。
西欧政党的领袖在党内的地位也越来越重要。在西欧“群众党”的鼎盛年代，选举政治是围绕政党而展开的，政党主宰了整个选举过程，候选人不必对竞选承担主要责任，那时的选举是以政党为中心的选举。但是，在当代社会的媒体与政党政治的互动过程中，西欧政党的领袖对党组织的依赖也在逐渐减弱。领袖越来越多地通过媒体同选民建立直接的联系，逐渐削弱了选民与政党组织之间传统的意识形态认同和信任关系。结果，政党的其他组织机构的权力受到了限制，而以领袖办公室为中心，包括各种竞选专家在内形成了“权力内圈”，对圈内人而言，对政党忠诚是第二位的，忠实于领袖才是第一位的。不过，西欧政党并未完全放弃“群众党”传统的组织特色，无论是在竞选中还是在两次大选之间，党的各级组织都保持着一定的组织活动水平。另外，西欧国家的制度安排，特别是议会制和比例代表制选举制度对西欧政党领袖构成了限制，使他们的影响力无法与美国两党的总统候选人相比，以候选人为中心的选举在西欧还没有成为现实。
第三节 西方政党的组织变化与“政党衰落”
对“群众党”而言，政党组织的完整性（即拥有中央、地方直到基层的各个组织层级）以及延续性（即党的组织长期存在和坚持活动）是其基本特征之一。因此，党员人数减少、党的地方组织和基层组织萎缩等等确凿无疑的现象被视为政党衰落的重要表征。甚至有学者不无遗憾地评论说，过去的政党定义应当进行修改，在界定一个组织是否属于政党时，把“拥有地方层级的组织”这一条删去。
但也有学者持不同意见，他们认为“从根本上讲，组织是实现特定（或特殊）目标的工具，只有从组织的目标出发才能理解组织的内部安排”。既然当代西方政党主要目标是赢得选举、上台执政，那么只要党的组织形式和结构的变化不会影响到它们在选举中所发挥的主要功能，这些变化就无关紧要。从这个角度来观察，西方政党的组织衰落似乎没有初看上去那么可怕。
不过，有的学者据此宣称西欧政党正在“美国化”、美国的“新干部党”的模式正在“从右向左传染”给西欧政党，这种说法显然还缺乏充分的证据。事实上，对西欧各国政党来说，党员和党的地方组织、基层组织仍有重要的意义。所以，迄今为止，西欧政党从未放弃过组织建设，一直在探索适合本国国情、符合本党历史传统和现实状况的改革措施。
