§§§第一节政府信息公开概述
一、政府信息公开的含义
关于政府信息公开（Government Information Publicity）的含义，目前学界存在着广义和狭义两种解释。广义上的政府信息公开主要包括政务公开和信息公开两个方面的内容；狭义的政府信息公开主要指的是政务公开。其中，政务公开指的是行政机关要依照法律的规定公开其行政事务，强调的是行政机关的执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。而信息公开指的是行政相对人有权获得行政主体的相关资料和记录，它不仅要求政府事务的公开，而且要求政府公开其所掌握的其他信息，其范围要比单纯的政务公开要广。本书所指的政府信息公开是指广义的政府信息公开。
由此可见，政府信息公开就是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。
二、政府信息公开的理论基础
一项制度的存在必须有其赖以存在的理论基础。政府信息公开的理论基础是人民主权原则和公民知情权。
1、人民主权原则
人民主权作为一种政治理论，萌芽于古希腊时期。现代意义的人民主权理论，最早是由18世纪的法国启蒙思想家卢梭提出来的。人民主权原则，是指国家的一切权力来源于人民的授予，国家要尊重和保障公民的权利和自由，人民可以平等、自主地参加国家权力的运转和公共政策的形成，人民有权对国家权力进行有效的监督和控制。根据人民主权的原则，人民是国家权力的最终拥有者，国家的权利来源于人民，属于人民，行政权力的正当性来源于人民的授予，政府的一切行为应服务于人民，受人民的监督，对人民负责。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民主权原则更是我国宪法的一项基本原则，因此，人民主权原则在我国应该得到更好的体现和尊重。
根据人民主权原则，政府的信息当然也来源于人民，政府的信息所有权也应该属于人民，只不过为了公共行政管理的需要，人民让渡了部分权利给政府，因此，政府有义务向社会公众公开其信息，人民当然也有权获得相关的政府信息。
2、公民知情权
政府信息公开是现代民主政治的题中应有之义，其目的在于实现公民对行政的参与和监督，满足人民的知情权。在民主社会里，人民享有充分的知情权，有权利了解行政机关的信息，并以此作为参政议政的前提。
知情权（the right to know），又称为“知的权利”、“知悉权”、“资讯权”、“信息权”或“了解权”等，其本义是指公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息的权利，尤其是政务信息的权利。知情权是国际普遍认可的一项基本人权，是社会发展到一定的历史阶段产物。知情权的产生和发展，体现了人类对民主、法治、人权这一系列崇高理想的不懈追求。作为法律术语的现代意义上的“知情权”，最早是1945年1月由美国学者肯特·库伯（Kent Cooper）在一次演讲中首次明确提出来的。针对当时美国联邦政府机构内部蔓延着消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向，库伯从民主政治的角度，呼吁官方“尊重公众的知情权”，并建议将知情权推升为一项宪法权利。库伯首次提出的“知情权”的概念在当时是指民众通过新闻媒介享有的了解其政府工作情况的法定权利。“政府尊重公民的知情权，让公民知道其应该知道的信息，政府应保证公民在最大范围内享有获取信息的权利，并且建议将其提升为一种宪法权利。”之后，“知情权”一词开始作为一个法律术语尤其是权利概念被广泛地援用，并很快被作为公民的政治民主权利得到国际组织及各国法律的确认。
知情权作为民主社会的基石，是监督公共权力的有效手段，有助于“阳光政府”的建立，被认为是最好的防腐剂。知情权由此也被认为是政府信息公开的法理基础，推动了各国政府信息公开法制建设。政府信息公开是政府的一项义务，其最终目的就是为了保障公民知情权，从而保障公民参政议政的权利能够得到真正实现。
三、国外政府信息公开立法概况
在国外，政府信息公开早已渗透到公众的日常政治生活中，成为衡量现代国家民主政治完善与否的重要标准。到目前为止，世界上已经有60多个国家和地区制定了政府信息公开法。纵观世界各国，在政府信息公开立法方面，欧美发达国家的法律制度最完善，影响也最大。此外，在亚洲，韩国和日本也做得较好。
1、瑞典
瑞典是世界第一个制定有关政府信息公开法律制度的国家，可以说，瑞典是政府信息公开法律制度的发源地。
早在1766年，在资本主义自由思潮的影响下，瑞典就制定了《出版自由法》。该法是世界上第一部与政府信息公开有关的立法，在人类信息立法史上占据着极其重要的开创性意义。该法赋予了报刊转载公文的自由，废除了以往对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件，确立了出版自由制度。1949年瑞典国会又对《出版自由法》进行修订，并通过了现行的《出版自由法》。修订后的《出版自由法》重新制定新的关于出版自由的宪法性法律，更加明确地对公民的这项权利作了规定。该法明确规定，除法律明确规定的特定官方文件外，其他官方文件都应该全部公开。该法还确立了要以公开为原则、以不公开为例外的公开模式。依据该法，现在任何人都有权查阅并公开政府文件，包括行政机关、国家、教会会议、法院、地方公共团体等在内的一切机关均成为公开的对象，法律还以限定性的、列举的方式规定了不公开文件的种类。1991年制定的《表达自由法》是对《出版自由法》的补充，其适用范围涵盖了所有的电子媒体，在内容上也贯彻了《出版自由法》的原则，“突出表现为广播、电视等电子媒体所享有的表达自由不如报刊杂志等印刷媒体充分以及不能完全免除政府的事先审查”。《表达自由法》弥补了《出版自由法》的不足，其目的也是为了保障公众获得政府信息的权利，促进政府信息公开。因此，《出版自由法》和《表达自由法》是瑞典最主要的与政府信息公开有关的法律，它们共同构成了瑞典政府信息公开制度的法律体系。
此外，瑞典政府确立的新闻发布制度在政府信息公开制度的建设上也发挥着重要作用，主要表现在：第一，具有坚实而独到的宪法保障和法律基础，非法截流信息就是剥夺公民的知情权，就是违宪。第二，沟通方便、发布及时、“任何时候都面对媒体”。第三，网上新闻信息发布的统筹规划，政府各类门户网站建设标准统一，信息共享，服务人性化。
2、美国
美国是世界上较早制定政府信息公开法的国家，同时也是最为典型和完善的国家，其对世界其它国家政府信息公开制度的影响也最大。美国的政府信息公开制度主要由1966年制定的《信息自由法》、1974年制定的《个人隐私法》和1976年制定《阳光法案》三部法律构成。
美国于1966年制定的《信息自由法》》（The Freedom of Information Act）是规定联邦政府信息公开化的行政法规，赋予了公众向联邦政府机关索取政府文献、档案等公务资料的权利，该法要求联邦行政机关和独立的管理机构在《联邦登记》上公布各种指标，并向公众提供不属于该法规定的免除公开情形范围的文件和记录。该法还确立了政府信息公开是原则，不公开是例外、政府信息面前人人平等、政府拒绝提供信息要负举证责任、法院对拒绝公开行为有司法审查权等四项基本原则，确保了公众对政府信息的获取权，它是美国当代行政法中有关公民知情权的一项重要法律制度。《信息自由法》先后经过了1974年、1986年和1996年三次修改。《信息自由法》的实施，标志着美国正式建立了政府信息公开法律制度，在世界信息公开立法史上具有里程碑式的意义，并成为世界各国政府信息公开立法纷纷仿效的对象。
在《信息自由法》颁布以后，美国还陆续制定与颁布了与政府信息公开制度相配套的一系列法律，这其中主要包括1974年制定的《个人隐私法》（The Privacy Act）和1976年通过的《阳光法案》（The Sunshine Act）。1974年制定的《个人隐私法》作为《信息自由法》的重要补充，对美国政府信息公开制度的建立和完善起到了积极的作用。它主要是用来解决信息公开与个人隐私保护的矛盾、平衡公民个人得到最大信息权的利益和行政机关为了执行公务而需要使用相关关系人记录以保护公共利益而制定的。在内容方面，该法确立了个人信息应当对本人和对第三人有限公开的原则。1976年通过的《阳光法案》是关于会议公开举行的法律，它对政府会议公开的有关内容作了明确的规定，从而拓宽了政府信息的公开领域。除法律所列举的九种情况外，所有由两名或两名以上的个人成员为领导的委员会制行政机关，以及被授权代表该机关行事的分支机构的会议都必须公开举行，其目的是允许公众像参加法院的公开审理案件一样，可以观看、出席、旁听、参与了解到行政机关会议的全过程，并合法取得与会议相关的信息和文件资料。但是，《阳光法案》并没有给予公民参与决策的权利，也没有赋予公众要求召开会议的相关权利。
《信息自由法》适用于政府文件的公开，《个人隐私法》适用于个人信息，《阳光法案》适用于合议制行政机关的会议的公开。这三部法律有机结合，共同构建了美国的政府信息公开法律制度，奠定了美国政府信息公开的法律基础。
此外，美国有关政府信息公开的法律，还有1972年的《联邦咨询委员会法》，规定联邦行政机关咨询委员会的组织、监督、文件和会议必须公开，这一法案是对政府信息公开制度的补充。此后，随着数字技术和网络技术等现代化技术的迅猛发展，美国国会于1996年制定了《电子化信息公开法》，要求各行政机关采用互联网技术向公众公开行政信息。此法公布实施后，美国行政机关都相应设立了自己的网站，实施“电子政务”，把自己所拥有的信息，根据《信息公开法》的要求全部及时地放到网上去让公众自由调取、查询，这一措施大大便利了行政机关公开其信息，也大大便利了公众了解、获取行政信息。2000年随着美国的“第一政府网站”的正式开通，标志着美国政府信息公开发生了革命性的变革，使美国政府信息公开制度的发展又上了一个新台阶。
3、加拿大
基于地缘与法律传统等因素，继美国制定《信息自由法》之后，加拿大在20世纪60年代就开始了对知情权和政府信息公开的讨论，并于1982年分别通过了《信息获取法》和《个人隐私法》。其中，1982年6月由加拿大财政委员会颁布的《信息获取法》（Access to Information Act）是加拿大政府信息公开的一部重要法律。该法的主要目的就是为了保障公众获取政府信息的权利。它采用了独立于政府机构的信息披露决定复审制度。根据《信息获取法》的相关规定，联邦政府档案纪录中所载的信息，除该法明确免于公开者外，都应当向社会公众提供。这些档案记录的形式包括信件、备忘录、书籍、计划、地图、照片、胶卷、微缩胶片、录音带、以及机读数据等。根据该法，政府在大约700个图书馆和2700个具备有《信息获取登记册》的机构逐一介绍联邦政府各机构和相关机构及其职责，政府各机构控制的各类信息详情，政府工作人员为执行计划或开展活动而使用的各种工作手册的说明，有关行政官员（包括受理申请的官员）的职务和通信地址，公众如何迅速准确的辨认自己要找的信息，如何取得政府机构专门提供的免费帮助，等等。
