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第16章 宁夏生态移民的经验、启示及存在问题(2)

目前在移民安置中存在的其他问题有:一是建设工程难度大。移民安置区所在地大多都是沙丘地或其它荒地,沙丘地多属于梯次沙地,多为干燥型半固定浮沙地,推平后需要从远处拉来黄土覆盖其上,其它荒地需要开挖铺垫,工程量大。安置区的各项基础设施(水、电、路等)均需要零起点规划并组织施工建设,投入大。二是建设资金紧张。建设资金需求量大,但申报及审批流程较慢,上级资金拨付不及时,代建企业的垫资压力大,原材料费用及用工工资不能及时发放,影响工程进程。以银川市兴庆区为例,兴庆区一期移民预算投资2.18亿,而宁夏发改委审批的建设资金仅为0.954亿,拨付的还不到预算的一半,资金缺口大,区政府财政压力大,支付困难。三是灌溉用水偏紧和农水灌溉渠道严重老化。由于原乡政府农水灌溉体系严重老化,无法满足新开土地灌溉的需求,改造渠道的跑、冒、漏或扩建扬水泵站需要一定的资金支持。四是规划一步到位问题。规划一步到位涉及到未来的持续发展,“十二五”时期中南部地区生态移民迁出县,回族人口占总人口的48.9%,涉及到宗教问题,对清真寺的建设用地及回汉民族墓地的安排牵一发而动全身。另外如预留发展空间(考虑到入住移民粮食打碾场地建设、污水处理问题),对未来新农村村容村貌有着重要影响。

(二)观念的转变还需要一个过程

移民来到新的环境后,由于经济基础差,文化素质低等原因,适应环境还需要一个过程,因而观念的转变也需要一个过程。表现为:

一是职业观念的转变。迁入新居后移民的职业分化、劳动力的流动在较大程度上不能及时实现。同时,大部分人依然蜗居在家中的观念不能及时转变,还需要政府大力引导使移民群体彻底转变观念使之尽快进入角色。

二是生育观念的转变。重男轻女、多子多福、性别偏好是山区农民封建思想的残余。对移民原有的落后生育观念所进行政策调整是一项重大工程。

三是消费观念的转变。消费观念和消费行为不只是经济学上的个体理性选择思考的结果,也具有较为丰富的社会和文化内涵。因此,要对移民的市场经济行为给予及时引导,进一步激发他们的经商意识,帮助农民尽快脱贫致富。

四是政治观念的转变。关心政治、参与政治活动、评议现行政策是现代政治生活的一个突出特征,也是城市化的一个必然现象。因此,加强移民群众的政治参与度,使移民理解政府在搬迁过程中的诸多困难,提高他们参与的积极性。

五是教育观念的转变。要让移民群众深刻地认识到只有知识才能改变命运,从未来发展看,提高移民的整体素质,发展教育事业才是长久之计。

(三)社会管理面临巨大挑战

宁夏移民安置由于多种形式并存,没有形成统一的移民管理机制,对迁入地的社会管理带来很大挑战。

1.政策接续和完善问题

在移民的管理方式问题上,要继续政策衔接,否则将会造成新的社会矛盾。

一是档案建设问题。包括户籍管理的档案建设、拆迁之前房屋折算价格(防止搬迁后出现不必要的经济纠纷)、土地的补偿(涉及退耕还林还草补偿问题)。

二是社会保障问题。2012年2月,宁夏回族自治区政府出台文件,对移民在原住地享受的各种社会保障,在迁入地同样享受。由于迁出区群众大多数生活非常困难,以彭阳县迁入月牙湖的移民为例,在首次迁出的4680人当中,其中1404人处于贫困线以下,占贫困人口的30%,因残疾需民政救助的56人,属地虽有新型合作医疗,但重大疾病救助无政策无资金,移入后这些残疾人将面临着新的困难。

三是计划生育问题。宁夏中南部地区因人口超载而进行生态移民,由于地域原因和民族政策原因,迁出去和迁入区的人口和计划生育政策有所不同。因此,人口问题是生态移民中的重中之重。超生、孕产妇和育龄妇女的摸底排查等,迁入区和迁出区续接工作繁杂。要在移入区制定新的政策措施,防止超计划生育的再次复制、反复和延伸。

2.户籍管理存在着许多即成事实问题

在调研中发现,迁出县(区)许多移民存在着分灶吃饭,但未办理户口分离手续的问题。如彭阳县孟塬乡高岔行政村石桥山自然村李继扩,全家8口人,大儿子结婚生育2个孩子,已分家7年,分灶吃饭。由于大都是文盲,生活意识差,信息不灵,认为耕地、院落和房产分了,分灶吃饭就是两家人了,并没有办理分户手续。他们面临的困难是搬迁后只按照一个家庭54平方米的统一分配方式入住。目前,在迁出县(区)待搬迁的移民中还有许多四世同堂的问题存在,分灶吃饭但户口还没有分离的家庭普遍存在,他们希望政府深入调研,在事实求是的前提下对症下药,按既成事实解决户口问题。

(四)产业发展问题

一是受传统生产程式的影响缺乏适应环境的能力。由于搬迁到安置地的农业生产方式和消费方式的变化所引起的对劳动力质量要求的变化,原居地和安置地之间的气候、土壤、水分等存在着明显的差异,移民在搬迁后原先的生产程式被打破了,在新的自然环境下要形成新的农事生产系统,这种新的农事生产系统对农户的生产投入、劳动技能的要求都有了更高的要求,由于自身受教育程度、生产技能等方面的不足而不能适应新环境下的农业生产,导致产业发展受阻。

二是劳动者自身素质较低,适应产业化发展受到了影响。调查中发现,隐藏在移民背后的潜在因素是劳动者自身的文化素质。农业产业化的发展需要有知识、懂技能、善经营、会管理的农村实用人才。但由于农业劳动力的转移,使很多农民到城市从事第二、三产业,剩下的人对农业新技术如良种、良育等新生产技术很难接受,尤其是经营管理理念欠缺,市场意识、合作意识和法律意识普遍淡漠,不能适应农业产业化发展的需要。

三是农民获取信息渠道十分有限,导致农民农业生产发展上处于盲目被动状态。通过调研组入户调研得知,许多农民家庭为减少次要支出,甚至舍不得多支电费,电视不看、电话不装、报刊不订,更无条件上网了解外部经济发展状况和市场信息。绝大多数农民获取信息的途径多是与别人交谈、收听广播,所获信息的渠道大都是文化层次趋同的人,信息相对滞后在很大程度上影响了农民生产、创业思维。信息闭塞,市场行情一无所知,致使农民对农业生产和结构调整、发展经济处于人云亦云、盲目被动状态,出现雷同投资,重复建设,市场竞争力弱,经济效益低,甚至无效益现象,严重影响了农村经济发展。因此,着力解决以上问题,使移民产业发展的关键所在。

四是受经济条件的限制缺乏发展产业的主动性。搬迁的农民都是山区的贫困户,有些家庭极其贫困,他们在交纳了建房自筹款,搬迁需要支付的搬迁费用以及在安置地重新安排生产和生活的费用后,几乎没有了资金积累,又由于周边的群众都是困难群体,融资的能力非常有限,受经济困难和传统观念的影响,在缺资金的情况下也缺乏发展产业的主动性和积极性。

五是生产方式转变还变需要一个过程。贫困农民搬迁后,农业生产方式发生了根本改变,由原来的牛耕驴驮变为机械化操作,由山地变为川地,由小块田地变为规模化生产方式,由雨养农业变为灌溉农业,由粗放农业变为精耕细作,由广种薄收变为集约化经营等等,这些问题的存在严重制约着移民后续产业的发展。

解决这些矛盾,既需要观念的转变,更需要一个较长时间的引导问题。

(五)劳动就业问题

移民外出打工属亦工亦农性转移,具有明显的兼业性和“候鸟型”的特点。随着经济社会的发展,用人单位对劳动力素质的要求越来越高,劳务需求中已明显由“体力型”向“智力型”、“技能型”方向转变。然而移民劳动者的整体素质状况与现实的需求存在着较大的差距,移民文化素质不高、缺乏技能是其就业的最大障碍。移民就业主要面临以下困境:

一是文化素质问题。农村劳动力文化素质普遍较低,移民来自于贫困落后的山区,因此,他们的文化程度更低,发展起点低,职业拔高的时间将会很慢,这将影响了移民向深层次转移的竞争力。

二是劳动技能问题。移民劳动力大多属于体力劳动,属于“生存型”就业,没有时间、精力和财力实现自身的提高和发展。

三是劳动力转移与土地流转过程中的矛盾。农村劳动力转移是引发土地流转的主要原因,移民入住后面临的重要问题就是外出务工,外出务工将是移民家庭经济收入的重要来源。

由于农村土地流转制度落实较难,将会导致大部分移民家庭选择“兼业”的方式,移民既不能彻底从土地的束缚中解放出来,又营造了外出就业后对承包土地的粗放经营,提高自身技能和素质的积极性被抑制,再加上短期行为严重都将影响到移民就业的可持续发展。移民对新开垦的土地还处于摸索经营阶段,把土地作为最后的就业保障,不愿割断同土地的“脐带”,使他们既无法从根本上割舍与土地的联系,使其处于选择的两难境地。

(六)潜在的障碍问题

从一个环境到另一个环境,在发展过程中潜伏着许多障碍,一是移民增收的资金和技术障碍。实践证明,通过科学种植、科学养殖是农民致富的有效途径。来到新的环境,移民不可能一下子就能适应由旱作农业向灌溉农业的生产方式转变。尽管国家已经先期投入大量的资金,为移民群众在移民安置地配套建设水浇地、道路、供电、饮水、学校、卫生等基础设施,但由于在扬水灌区的农业生产投入、生活开支等费用要远远高于原耕地的投入,加上搬迁初期土地产出率偏低等综合原因,将会导致移民群众自力更生谋发展的能力弱,移民在短期内没有机会更没能力获得有关灌溉、种植技术和新品种的生产技术。

二是移民增收的风险意识障碍。由于新技术、新项目在实施中都具有很大的风险,而移民群众普遍缺乏资金和技术指导,在移民区推广设施农业和现代养殖,还需要政府的及推动和正确引导。解决了这些问题,农民才能在增产增收的认识上有一个清醒判断。

三是移民在搬迁中的心理障碍。调研中还发现,许多移民家庭,农民通过打工新盖了房子,舍不得遗弃自己的血汗钱,按政府的搬迁要求是自然村整体搬迁,他们都处于搬迁的矛盾之中。个别家庭放弃了责任田的耕种,在耕地中种植了上千棵经果林,多年没有粮食收获,今年经果树已经挂果,眼看着自己的劳动成果付之东流,希望政府给予一定的补偿,像这样的家庭多年来举家在外打工,现在耕地回收,经果林也给山区绿化作了贡献,如果政策不当,将会造成树木被毁的可能。这样的家庭也处于对政府政策观望和搬迁的矛盾之中。在移民的管理方式上,要继续政策衔接,要把移民的上访估计在内,要把问题解决在萌芽状态,否则将会造成新的社会矛盾。

除此之外,诸如移民增收的资金障碍、技术障碍、风险意识障碍、生育观念转变障碍和因搬迁在短期内致贫所导致教育观念转变中的障碍等。

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