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第30章 公务员的奖惩制度(3)

4.廉政纪律

廉政纪律是公务员在廉洁从政方面应当遵守的行为准则,即廉政纪律是防止公务员以权谋私的行为准则,它主要包括如下三项纪律要求:

(1)公务员不得贪污、行贿、受贿,利用职务之便为自己或者他人谋取私利

贪污、行贿和受贿行为是我国刑法规定的犯罪行为,公务员是公众的信托人,不应该出现这样的行为。1957年的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1988年的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、1993年的《国家公务员暂行条例》和2005年的《公务员法》都有规定公务员不得贪污、行贿和受贿的相关条款。这是塑造公务员道德形象和建构政府信用体系必不可少的要求。这项廉政纪律是公务员“保持操行”义务和“公正清廉”义务的具体化。

(2)公务员不得违反财经纪律,浪费国家资财

在现实中,公务员违反财经纪律、浪费国家资财的表现形式多种多样,例如,公车私用、公款旅游、公款宴请、公款送礼、乱建楼堂馆所、超标准配备公务用车、购置多余的办公用品等。公务成本来源于纳税人,公务员在公务活动中遵守财经纪律和养成节约国家资财的良好品行是必要的。这项廉政纪律是公务员“保持操行”义务的具体化。

(3)公务员不得从事或者参加营利性活动,不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务

营利性活动或者营利性组织,就是以营利为目的的活动或者组织。法律不仅严禁公务员从事或者参与营利性活动,而且严禁公务员在企业或者其他营利性组织中兼职。这是因为,营利性活动是一种“私人”活动,是追逐利益的活动,而公务性活动则是一种“公共”活动,是维护社会公平和正义的活动,两者有各自活动的边界,不能相互融合,否则就是官商不分,容易出现官商勾结、权钱交易的腐败现象。应当注意,营利性活动不等于经济活动,例如,在符合规定的前提下,公务员在证券市场上购买股票的活动是允许的,而公务员与他人合伙入股办企业则是被禁止的,但二者的边界究竟在何处,则需要法律明示。这项廉政纪律是公务员“保持操行”义务和“公正清廉”义务的具体化。

5.道德纪律

道德纪律是公务员在职务内外应当遵守的职业行为和社会行为准则,即道德纪律是限制公务员职业行为和社会行为的准则,它主要包括如下两项纪律要求:

(1)公务员不得参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动

色情、吸毒、赌博、迷信等活动,不仅具有个人危害性,而且具有社会危害性,当属反对之列,公务员在净化社会环境中具有表率作用,故法律禁止公务员参与或者支持这些活动。这项道德纪律是公务员“保持操行”义务的具体化。

(2)公务员不得违反职业道德、社会公德

职业道德是从事某种职业的人们约定俗成的职业规范,如公正公平就是公务职业规范之一。社会道德是一定社会范围的人们共同约定俗成的行为规范,如有礼貌就是社会行为规范之一。法律要求公务员既要遵守职业道德也要遵守社会道德。这项道德纪律是公务员“保持操行”义务的具体化。

对于遵守社会公德的要求,《行政机关公务员处分条例》将此具体化为下列道德要求;公务员不得拒绝承担赡养、抚养、扶养义务;不得虐待或遗弃家庭成员;不得包养情人;不得有其他严重违反社会公德的行为。

6.其他纪律

其他纪律是前述十五项纪律以外的兜底性要求。如《法官法》和《检察官法》都规定了严禁法官和检察官有“刑讯逼供”的行为,严禁法官和检察官“私自会见当事人及其代理人,接受当事人及其代理人的请客送礼”的行为。《行政机关公务员处分条例》规定公务员不得“违反规定超计划生育”。

(二)惩戒的种类

公务员惩戒种类也即处分种类,即根据公务员违法违纪行为的严重程度而给予的不同程度的纪律责任。根据《公务员法》第五十六条的规定,公务员的处分种类由轻到重共有六种:

1.警告;

2.记过;

3.记大过;

4.降级;

5.撤职;

6.开除。

需要注意,不要将有些听起来好像是处分形式的人事处理措施与处分混合起来,如免职、降职、辞退、责令辞职、考核不称职等,这些都是人事处理措施而非处分形式。这些人事处理措施针对的是那些因非违法违纪原因而不能履行职责或者不能很好地履行职责的行为,而不是不履行义务的行为或违反纪律的行为。在实际工作中,既不能将违纪者用这些人事处理措施进行处理,也不能将不能或者不能很好地履行职责者用处分手段进行处理,应该准确地把握两者各自的适用条件。

(三)惩戒的条件和处分期间

公务员有违反纪律的行为,尚未构成犯罪的,或者虽然构成犯罪,但是依法不追究刑事责任的,应当给予行政处分;情节轻微,经过批评教育后改正的,可免予行政处分。这说明惩戒公务员有三个前提条件:

(1)公务员有违反纪律的行为;

(2)公务员违反纪律的行为尚未达到犯罪的程度;

(3)公务员违反纪律的行为尚未达到犯罪的程度。只有符合上述条件时,才能惩戒公务员。

处分期间是指处分决定的执行期间。不同惩戒的处分期间分别为:

(1)警告:六个月;

(2)记过:十二个月;

(3)记大过:十八个月;

(4)降级:二十四个月;

(5)撤职:二十四个月;

(6)开除:不存在有限的处分期间。

(四)惩戒的批准权限

惩戒的批准权限是公务员惩戒制度至关重要的一环,一般由任免机关批准,与机关的任免权限相一致。开除是最严厉的行政惩戒,须报上级主管部门批准或备案。县(市)以上国家行政机关开除公务员,即使其任免机关达不到县一级的政府,也要报县(市)政府批准,县(市)以下的行政机关无权开除公务员。各级行政监察机关也有一定的惩戒权,可以直接给予监察范围内的公务员以“撤职”以下处分。

行政处分自批准之日起生效。惩戒决定要同本人见面,由本人签署意见,并由被处分人保存一份,有关材料要立案保存。

(五)惩戒的程序

《公务员法》对公务员惩戒有六条基本要求:事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法和手续完备。惩戒程序,看起来好像只是六项要求之一,但实际上它可以将这六项要求串起来,使惩戒成为一个整体性的制度。

公务员惩戒程序也即处分程序,即惩戒机关(行政机关公务员的惩戒机关是任免机关和行政监察机关)处分公务员必须遵守的步骤和方式。在此以行政任免机关处分公务员的程序为例来说明,它包括以下七个环节:

1.初步调查

经任免机关负责人同意,由任免机关有关部门对需要调查处理的事项进行初步调查。

2.立案

任免机关有关部门经初步调查认为该公务员涉嫌违法违纪,需要进一步查证的,报任免机关负责人批准后立案。

3.正式调查

任免机关有关部门负责对该公务员违法违纪事实做进一步调查,包括搜集、查证有关证据材料,听取被调查的公务员所在单位的领导成员、有关工作人员以及所在单位监察机构的意见,向其他有关单位和人员了解情况,并形成书面调查材料,向任免机关负责人报告。

对行政机关公务员违法违纪案件进行调查,应当由两名以上办案人员进行;接受调查的单位和个人应当如实提供情况。在调查过程中,严禁以暴力、威胁、引诱、欺骗等非法方式搜集证据;非法收集的证据不得作为定案的依据。

调查中发现公务员违法违纪涉嫌犯罪的,应当移送司法机关依法追究刑事责任。

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