10月4日，湖南各界联合会议请求谭延闿负责湖南宪法会议。10月10日是中华民国国庆日，由报界、商会、农会、工会、教育会、湖南改造促进会、律师公会、青年会、女青年会、湘社、旭旦学会、教职员联合会、自治期成会、学生联合会等三十多个团体，冒着滂沱大雨，组织长沙万人大游行，宣传制定省宪。街上万头攒动，气氛相当热烈，完全没有受到天雨的影响。民众的诉求，盖有废督裁兵、民选省长和从速自治等项。游行民众到省长公署向谭延闿递交了请愿书，要求尽快制定省宪法。然后高呼口号，尽欢而散。
他们知道，全中国的人民，都在看着他们，历史在看着他们。
然而，当权者往往落在人民的后面，有些不该干的事，他们会罔顾民意，蛮干到底；有些他们该干的事，又会太过顾忌民意，束手束脚。一个由谁来制宪的问题，反复讨论，从9月中旬一直讨论到11月中旬，仍然悬而不决。省议会任期已满，不能主持制宪；但由公民自己制宪，也得有一个宪法会议的组织大纲，这个大纲由谁来定？除了省议会谁有立法资格？讨论陷入一个死循环。
熊希龄在10月26日致电湖南各界，劝大家珍惜来之不易的局面：“大好时机，尚不利用，迨至时过境迁，或推代表请愿于中央，而中央不理，甚至求见当道而不可得，或集公民开会于地方，而地方不准，甚至结社出版而不可行，吞声忍泣，虽悔莫追。”6
为了尽快有个决断，谭延闿索性把决定权再下放一级，由县来公决。11月12日，他致电湖南各县，迅速召集各公团会议，讨论决定对省议会拟定的《宪法会议组织法》的意见。但时不我与，此时此刻，全国局势已四方易位。广州的桂系军政府倒台了；徐世昌宣布全国统一了；孙文在陈炯明的翼卫下，在广州重新开府了。
孙文表面不反对联省自治，但他的理想，谁都知道，是武力统一全国。他派去长沙的国会议员整天围着谭延闿，在他耳畔聒噪，要他表态支持“援桂”（攻打广西），至少也要让其他援桂军队过境，陈嘉会甚至起草好电文，拿到谭延闿面前，逼他签字。
谭延闿既不愿意得罪孙文，也不愿意逆自治潮流而动，最初还想施展柔软的“母性手腕”两头敷衍，把议员交来的电文，修修改改，意思弄含糊一点发表。但这回他滑不过去了。
谭延闿得罪军队的原因之一，是他主张裁兵。10月间，自称“相信马克思的共产主义”，写过《社会主义与军队》一书的林修梅，在周震麟的秘密运动下，出任湘西靖国军总司令，公开与老上司谭延闿对抗。11月，平江也发生兵变，局面很快失控，湘军子弟相继打出“除宵小，清君侧”的旗号，持戈纵马，进逼长沙。
谭延闿走投无路，只得痛哭流涕，在11月23日的军政各界联席会议上，怀着未见自治告成的遗憾，辞去省长和湘军总司令职，由赵恒惕接任总司令。11月29日，孙文在广州军政府开第一次政务会议，第一个议案，就是任命赵恒惕为湘军总司令、林支宇为湖南省长，并敦促湖南出兵进攻桂林。
轰轰烈烈的湖南自治运动，不是受到北方的摧残，而是受到南方的打压，至此峰回路转，转入一个停滞期。
天字第一号省宪
赵恒惕是湖南衡山人，日本陆军士官学校炮科毕业，同盟会会员。“二次革命”时，坐过袁世凯的大牢，后来是谭延闿保他出狱。赵恒惕上任后，为了稳定人心，12月21日发表通电，承诺继续坚持湖南自治，得到四川、陕西、浙江、广西、云南各省一致呼应。
赵恒惕雷厉风行，积极协调各方意见，由湘中、湘西、湘南各派代表组成“湖南制定省宪法筹备处”，省议会议长彭公望（代表中路）、原国会众议员吴景鸿（代表西路）、钟伯毅（代表南路）分任主任，共同负责筹备工作，以分蛋糕方式，化解了原来不同区域之间的纷争。又派人分赴上海、北京等地，拜访各界名流，征求意见，争取支持。
沉寂数月的自治运动，以1921年3月湖南《大公报》的文章《民权不是送来的》为标志，迅速回黄转绿，进入了一个新的高潮：
湖南人，你们都醒了么？你们在这民国十年内所受的痛苦——政府的压抑、议会的愚弄、官吏的敲剥、兵匪的荼毒，哪一样不疾首痛心。趁着这个大法初创的时机，你们就应该要想着：一、我们人民为什么没有权？二、蹂躏我们民权的人，为什么那样横暴？由此推想，我们要怎样伸张民权和怎样去抑制民权的蹂躏者的方法，便可以在宪法上想出来了。我们想出了方法，还须得要把这方法制成条文，安放在宪法内面去，做一个永久的保障。这些不利于特殊势力阶级——官僚政客武人资本家——的方法，拼命去争恐怕还不容易得到圆满的解决，闭目静坐如宗教徒之祷告上帝赐福音，哪里有希望呢？我敢再正告湖南人民一句话：
“民权是争来的，不是送来的。”7
赵恒惕根据筹备主任的推荐，正式聘请了李剑农、王毓祥、王正廷、蒋百里、彭允彝、石陶钧、向绍辑、陈嘉勋、皮宗石、黄土衡、董维键、唐德昌、张树声13位学者为省宪起草委员。尽管社会对“学者包办”制宪有反对的声音，但起草专业的法律文件，非专家莫属。草案出来后，后面还有审查、公决的两道大关，专家想包办也包办不了。从3月20日开始，专家们入住岳麓书院，在苍苍翠微之间，静心研商法律条文，逐字逐句起草。
经过一个月的努力，完成了《湖南省宪法草案》、《湖南省省议会组织法草案》、《湖南省省议会议员选举法草案》、《湖南省省长选举法草案》、《湖南省法院编制法草案》和《湖南省县议会议员选举法草案》六部法律草案。4月20日，宪法起草委员会主席李剑农把草案送到“湖南制定省宪法筹备处”，由该处三位主任将草案正式公告。
湖南省宪法的内容，让人眼前一亮，第一条即开宗明义为：“湖南为中华民国之自治省”（这一条为其他省份的宪法所仿照，排除了社会对自治造成国家分裂的疑虑），全文136条（最后审查定稿141条），李剑农尝加以概括：一是为将来的联邦制在宪法上划分中央与地方权限提供一个标准；二是扩张民权，规定了省长由民选产生的程序；三是省议会权力极大，省长下设内务、财政、教育、实业、司法、交涉、军务七个司，组成省务院，司长由省议会推举二人，省长择一任之，司长对省议会负责；七司长互选一人为省务院长，辅助省长执行政务。
接下来，进入审查阶段。本来在《湖南制定省自治根本法筹备章程》中，并没有审查环节，但在筹备过程中，由于中、西、南三路意见分歧，争得不可开交，蔡元培建议加入审查环节，聘请国内有名望的专家，希望借他们的专业学识，消弭各方的分歧。讵料，这个原意是调和纷争的机构，最后竟成了纷争最激烈的“战场”。
湖南的省宪审查委员会由155人组成，每县民选产生审查委员1人，大县加1人。钟伯毅回忆：“审查委员会举熊希龄为会长，熊氏虽接受邀请，而未亲返湖南主持，故审查会议由副会长仇鳌主持，而实际担任审查委员会全会主席者为蒋国扶。”8
审查委员会从5月1日开议，来自湘中、湘西、湘南三路的审查委员，各有不同的利益诉求，顺得哥情失嫂意。关于省长选举与议会名额等问题涉及三路的利益，对中路有利的，西南两路认为对己不利；对西南两路有利，中路又认为对己不利，造成三路大起争端，相持不下。本来过分强调“湘人治湘”，简单以籍贯划线，已令有识之士担忧过于狭隘，现在竟变成更狭隘的“三路分治”。
6月时，中路审查委员全体缺席，以不足法定人数为由，抵制审查，继而宣布辞职，腰斩会议。国会议员在宪法会议上用滥了的这一招，竟然复见于省宪会议。李剑农感叹：“审查委员中有一大部分政客，专为将来自己的活动打算，提出许多不合理的修正案来，把原草案零刀细割，弄得意见分歧，莫衷一是。”9一桩本来很庄严很美好的事情，又开始变味了。
审查委员们的表演，不仅令三湘民众极度失望，而且在全国也产生了不良影响，为自治运动蒙上阴影。反对者都在等着看笑话。熊希龄在北京几次致电审查委员会，奉劝他们不要“以畛域意见贻累全省以及全国”。
正当审查委员会没完没了地开会讨论时，湖北受到湖南“驱张”胜利的鼓舞，也打出“鄂人治鄂”的旗号，发起驱王（占元）运动。湖北人纷纷跑到湖南，向赵恒惕作秦庭之哭，请求出兵“援鄂”。赵恒惕犹疑不决，因为当初吴佩孚撤防时，曾经和谭延闿、赵恒惕订有成约，湘军只能以取得湖南为限，不得侵入北洋的势力范围。赵恒惕私下派人到洛阳向吴佩孚打探意向，吴佩孚劈头就问：“湘省自治，意在自保，我亦尊重之，今乃谋出兵以图鄂，岂人不可以犯我，唯我可以犯人欤？”这话问得词严气正，赵恒惕一时也想不出什么理由说不。
但这时湖南已陷入财政困境，连年遭灾，民穷财尽，军队嗷嗷待哺，再不发饷，赵恒惕也将面临与谭延闿相同的命运。如果攻打湖北，侥幸得胜，部分湘军还可以寄食湖北，减轻本省压力。因此，这场仗赵恒惕虽然不想打，最后也不得不推卒过河了。
7月，赵恒惕发表援鄂誓师词，自称“是我湘之于各省自治，实负有督促之责。义至正，任至重也”。湖南打湖北，是为了督促其实行自治。这样的理由，未免牵强可笑。订下“生死不退”誓约的湘军，冒着瓢泼大雨越过省界，向羊楼洞的鄂军发起进攻。这炮声一响，联省自治的意义，其实已丧失一半了。
湘军最初连战连捷，占领羊楼洞、赵李桥、茶庵岭、蒲圻、通城、通山等地，直逼武汉，迫使王占元弃职而逃。但在吴佩孚眼里，直系地盘，岂容“湖南骡子”撒野，萧耀南（湖北人）奉命领军赴鄂迎战，吴佩孚乘舰浮水，笑语指麾。几个回合下来，湘军一败涂地。9月1日，赵恒惕假英国兵轮与吴佩孚议和，签下和约，湘军全部退出鄂境。吴佩孚出任两湖巡阅使，萧耀南为湖北督军。
湖南战败时，南北知识界都紧急动员起来，挽救命悬一线的湖南自治。梁启超写信给吴佩孚，劝他以大局为重，适可而止。熊希龄、蒋百里、范源濂等社会名流，也纷纷出面，奔走斡旋。
在战争失败的阴影笼罩下，湖南人突然觉得，还是实行门罗主义，闭门自治好。省议会在审查赵恒惕签订的湘鄂和约时，因为有部分直军仍驻扎在湖南境内，认为不符合湖南自治精神，对和约不予承认，退回给省长。同时，省宪审查委员们也不再争持了，快马加鞭通过省宪草案。拖了几个月的审查，在战败后几天——9月9日——便完成审查了。
援鄂之役，可谓塞翁失马，意外地加快了省宪的审查进度。时人戏谑：“经始宪法，经之营之，北兵攻之，不日成之。”审查完竣，制宪便进入了第三个环节：公民总投票。12月11日，尽管天气寒冷，但仍有近2000万民众，扶老携幼，到政府指定的地点，参加了全省投票公决。这是中国宪政史上又一个值得永远缅怀的场面。最后点票结果：18158875张“可”票，575230张“否”票。《湖南省宪法》获得通过，成为一部代表湖南民众全体意志的宪法，也是全国第一部正式的省宪法。
有史家批评：“所谓公民总投票其实不过是形式，湖南省宪的决定权，完全操在审查委员的手里，在精神上遂不免染上派系斗争的色彩。”10这种论调，貌似公允，实则为人人会说的正确废话。行代议制，就说决定权操在少数人手里；行全民公决，就说这不过是形式；有争论就说是派系斗争，没争论就说是专家包办。总之怎么做都有人批评。
放眼世界，哪部宪法不是少数人执笔起草的？哪个国家制宪没有派系斗争？就湖南人投票公决而言，也许当中有重复投票的现象，也许有人行贿买票，也许有人是奉命投票，连什么是宪法都没搞清，也许有人就是冲着“自家人管自家事”的简单想法去投票，这都不足以否定投票的结果，即使在选举机制最发达、最成熟的欧美国家，也未必每个选民都很透彻了解参选人的政纲，“我就是投不懂的东西一票”，这也是选民的神圣权利，谁可以否定他的一票呢？
1922年1月1日，《湖南省宪法》正式颁布。为了使宪法深入人心，赵恒惕亲自用黄纸誊写了一份省宪全文，高悬在特制的八角亭内，一如昔日的皇帝诏书，由人抬着，军警鼓乐队前导，在长沙游街周示。又开放所有政府机关，让民众可以自由参观，了解政府的运作。全省举行三天庆祝活动，以资宣导。由于庆祝活动紧连着腊八浴佛会、腊月廿四小年节、除夕和新年，传统上，整月都是婚嫁、祭神的好日子，湘籍名伶欧阳予倩在戏院登台献艺，令戏迷如痴如醉。城乡一片欢腾，家家户户张灯结彩，鞭炮声震耳欲聋。
实施省宪的第一件事，便是选举省议会。根据省宪规定，议员由直接普通选举产生，名额以人口为比例，每县基本得选出议员一人，人口若在20万以上，每满20万得增选一人。省议员任期三年，每年开常会两次，每次会期为两个月，由省议会自行集会。选举从1月27日开始投票，至3月31日结束，选出了164位议员。
