其二，法律制度与政策制度混杂叠加。制度刚性至今未及形成，以社会保障制度中最为典型的社会保险制度为例，其法制化的出路就是体现其强制性，大陆社会保险参保率虽然存在官方数据，但是，水分是客观存在的，从现实生活中数以亿计的农民工未及参保就可推断其中水分。同时，政策制定者甚至存在这样的误区：他们不清楚法律制度与政策之间到底存在着什么样的界限，或者说从事社会保险实务的官员甚至认为法律本身对于他们的工作存在不利影响。上述社会保障制度建构中，只有工伤保险一项步入法律救济程序，当事人可以通过自身努力救济其权利，换言之，劳动者在该领域不仅是权利意识的觉醒，而且现行制度中安排了相应的救济通道。其他社会保障制度皆未在程序制度中展开，法官几乎未审理过其他社会保险项目的争议案件。
其三，制度效力层次普遍较低，约束力及执行力较差。众多的部门行政规章系劳动保障部门及相关部门颁发，在中国大陆法律制度中，法律、行政法规（国务院颁发）相对而言具有相应的影响力，大陆覆盖31个省、自治区、直辖市，人口接近14亿，虽然是单一制中央集权体制，但地方分权现象普遍存在。不能说完全是“上有政策、下有对策”，至少效力层次较低的部门规章、不具备法律元素的规范性文件在制度执行时往往被大打折扣。
最后，制度建构中的粗线条直接引发实践中的“操作性”争论。以《社会保险法》为例，这部2010年出台的新法，内容所涉养老、医疗、工伤、失业等各项社会保险事务，适用范围涵盖众多类型、不同性质之单位，以致形成这样的印象：该法的实施无法落地。
贰、中国大陆劳动立法与社会保障立法及问题点
一、劳动立法与社会保障立法之同步展开
（一）中国大陆劳动立法与社会保障立法同步展开之体制因素：官方因素
上世纪八十年代，中国大陆伴随着企业改革的脚步，劳动立法工作开始启动，尽管以零星的行政法规、部门规章出台了一些并非劳动力市场化背景下的法律规范，但是，反映在社会生活中就是真真切切的劳动法制，例如1987年劳动争议处理制度的恢复意味着承认了劳资冲突和矛盾。1994年，《劳动法》的颁布可以认定为具有里程碑意义，之后的劳动立法、社会保障立法是在该法基础上逐步展开的。之所以如此，皆因体制因素之引导。中国大陆在改革开放后，将原国家劳动总局改为劳动部，该国务院行政部门按照传统劳动部管工人、人事部管干部的原则，对于计划体制下的“工人”转换为市场体制背景的劳动者（劳工），同样负责劳工的所有事务，也就是说，从制度建构开始，大陆的劳动和社会保障（部分）就没有分家，劳动部门既负责劳工的就业（失业）、工资、职业安全等事务，也负责劳工的生活保障问题，上世纪九十年代初的就业、工资与社会保险三项制度改革几乎成为该部门工作的重心所在。从另一侧面可以得出这样的结论，《劳动法》第十章“社会保险”的规定尽管显得不伦不类，但皇现出的是劳动与社会保险一体化状态，这种官方的因素直接成为事后劳动立法和社会保险立法一体化之圭臬。由于大陆立法体制和模式的制约，劳动立法案、社会保险类立法案皆有劳动部门最先形成法律草案，之后逐级提请审议，不论是1998年前的劳动部，还是1998年至2008年的劳动和社会保障部，乃至2008年之后的人力资源与社会保障部，都将劳动立法与社会保障立法（实际上仅仅限于社会保险）的工作，法律草案的起草工作和行政法规草案的起草工作及部门行政规章的制定与颁布合并进行，并没有完全分开。这种行政体制甚至影响到学界，教育部列定的16门法学核心课程之一就是“劳动和社会保障法”，许多教学科研人员既讲授劳动法，也讲授社会保障法，尽管显得不那么精细，但也能够使两者之间的联系与区界得到很好的诠释。
（二）大陆劳动立法与社会保障立法同步展开之社会背景
世界上大部分国家和地区的劳动立法与社会保障立法是不同的法律门类，亦有不同的历史脉络点。由于劳工问题产生于产业革命之后，因此，18世纪末19世纪初，工厂立法为代表的劳工立法已经皇现在世人面前，之后拓展至劳动契约、团体协约、工会立法、劳资争议处理各领域，我们在讲授劳动法的历史时，一般将历史时点界定于19世纪初，而社会保障法的肇始则为19世纪末。从职业雇佣劳动一般的自然期许而言，雇员最先关心的是自己付出劳动之后能够获得相应的报酬，职业场所是否安全，工作时间是否过长等基础性问题，雇员在职业雇佣劳动过程中最早产生冲突和纠纷的只能是其雇主，当然早起工人对机器的愤怒发泄是其本能的反应，但矛盾最早表现为劳资矛盾。劳资矛盾的发生发展到一个历史时点，发展到劳资之间无法摆平，无论如何亦为纠结之时，社会法才成为登台之角。这是大部分市场经济国家劳动法与社会保障法发展的脉络，黄越钦教授认为：“由于劳动法与社会法在历史的发展是有‘衍生’到‘共生’，而近世以来颇有取而代之的态势。”由此可见，劳动立法与社会保障立法在对待劳工问题的法律梳理环节，类似交通问题的解决存在错峰现象一样，两者之间存在着密切的联系，但两者亦有明显的功能互补。
大陆劳动立法与社会保障立法的态势并非上述市场经济国家和地区发展之样态，在改革开放之前，中国劳动政策和社会福利政策为一体混同，没有明显的界限，基于公有经济与计划体制，工人阶级成为领导阶级之后，未曾出现劳工问题，自无须解决劳工问题的法律和政策。国营企业市场化改制以来（1984之后），中国大陆的企业类型包括国资、私营、外资等，私营企业和外资企业之经营完全基于市场化原则而立足，国资亦逐步具备市场化要素，企业市场化所带动的劳动力市场化可谓迅疾，从计划脱轨至市场体制以来，中国大陆劳动力市场化特征最为鲜明，劳工问题的迸发并非如渐进模式改革之温和，而如疾风暴雨，劳工问题至上世纪八十年代末开始，不仅存在失业下岗、工资拖欠、职业工作环境恶化等劳动法调整面临的难题，甚至曾经发生过年金性养老金停发、工伤津贴停发、医疗费无法报销等社会法调整所面临的难题。皇现在行政当局和立法者面前的完全不是市场化国家劳动力市场不断发育所面临的问题，因此，劳动立法与社会保障立法需要同时上马，按照官方语境，成熟一件制定一件。1994颁布的《劳动法》不仅存在专章的“社会保险”，之后，相关法律法规几乎皇现出齐头并进的格局，例如，《劳动合同法》与《社会保险法》是同时列进全国人大九五立法规划项目（1998年换届之后）的，2007年《劳动合同法》出台，2010年《社会保险法》出台，2007年《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》是全国人大法工委修正立法规划的产物。
二、中国大陆劳动立法与社会保障立法及社会保障法制之问题点
（一）中国大陆劳动立法与社会保障立法的缺陷
中国大陆在1978年之前，存在的形式上的法律只有《宪法》、《土地改革法》、《婚姻法》与《工会法》，类似民事、刑事、诉讼等基本法律制度都由相关的民事政策、刑事政策等实施，换言之，中国大陆在1949年之后的相当长时间（约30年）不习惯法律治理，因此，该期间立法工作基本上无事可做，全国保留下来的法律院校就是北大法律系、吉林大学法律系、武汉大学法律系，这些院系的学生也并非规范意义上法科科班出身，学习课程多以马列和经典原着。因此，改革开放之前，中国大陆立法是“万丈高楼平地起”，之后的三十多年时间里，中国大陆颁布了200多部法律和几百个行政法规，涉及社会生活的方方面面。劳动法和社会保障法以法律形式颁布的法律制度包括：《矿山安全法》、《劳动法》、职业病防治法》、《安全生产法》、《职业教育法》、《工会法》（修订）、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《就业促进法》、《社会保险法》、《军人保险法》等。这些法律的颁布一定程度上弥补了中国劳动法与社会保障法的空白，对于一个没有法律制度基础的国度而言，已经取得了很大进步，但是，与社会实践的期许，与国际社会在该领域的交流与沟通，差距非常明显。
1.立法仓促。大陆劳动和社会保障立法大部分是仓促间上马并颁布的，劳动法和社会保障法属于社会立法的范畴，大陆立法公认的短板就是社会立法。其中缘由在于，改革开放之后，对于经济发展和对外开放的法律制度建构相对急迫，国家立法早期除“六法”等基本法律制度外，更多的立法关注于经济立法，大量的民商事法律、经济类法律制度的出台占据了国家立法大部分工作量，此外，社会立法所投注的社会问题早期还未爆发出来，所以，上述以法律形式所颁布的劳动法和社会保障法全部是上世纪九十年代之后的成果，除《矿山安全法》是1992年颁布之外，从1994年颁布《劳动法》算起，全部为市场体制确立之后的立法成果，短短十几年间，颁布了九部法律，可谓仓促。
2.立法之有机性科学性差。大陆的市场经济体制并非自然孕育而成之作，而是由旧有计划体制改制而来，任何国家和地区的法律制度如生搬而来，可能水土不服。但是，适合与自身胃口的法律制度并非字斟句酌而成，多是特色有余而理性不足。或者说欠缺广泛的讨论和论证，以《劳动合同法》为例，在大陆经历了广泛的批评和非议，但是，不得不说，目前为止，大陆最好的劳动法还是这部《劳动合同法》，因为人们的爱恨本身就是关注。其他法律鲜有类似是非评判，多被社会实践及理论界所遗忘或忽视。根本原因在于，法律逻辑性、实践性不足，没有引起相应的反馈。
3.立法中法律修改次数极少，上述法律中只有《工会法》和《劳动合同法》修订过各一次，而真正意义上的修订，也就是市场体制后颁布的法律再行修订的只有《劳动合同法》一部。法律修订的频次不足的结果是，要么法律难以适应社会的要求，要么，法律被人们遗忘。
（二）中国大陆社会保障法制建构之问题点
1.社会保险立法模式和体例模糊不清。需要指出的是，多数国家和地区社会保险立法的路径为，起步于劳工保险立法，逐步拓展至全民或国民社会保险，而大陆社会保险立法一开始并没有明显的完全针对劳工，至今也没有一件针对于全民的社会保险立法，社会保险立法模式非常模糊不清。
2.社会保险立法参差不齐，有些领域，例如工伤保险立法已取得长足进展，法律法规条文基本完备，有待完善的是其相应的执行力。而养老、医疗两个最为引人关注的社会保险领域恰恰没有启动立法。如果说《社会保险法》对于养老保险、医疗保险仅仅各有十个条文作出规定，也被视为“有法可依”，那么这样的法制建构几乎等同于没有，没有相应的行政法规和地方法规，基本上只能按照“国务院决定”行事，关键是“国务院决定”并非能够操作。因此，中国社会保险立法的未来仍有长路要走。
3.社会救助立法进展缓慢，法制建构仍未踏上法律制度步点。《社会救助法》本列入九五立法规划，但该法至今未能出台，目前，具有广泛影响力的就是《城市居民最低生活保障条例》这部国务院行政法规，近些年来，已有不少有关行政复议和行政诉讼案件证实该领域法制化之期待。以远景规划，《社会救助法》仍有出台之必要。
4.社会补偿法几乎为零。大陆对于社会补偿法律制度的认识非常有限，社会实践不知其为何物，法律界同样认知有限，或者说，这类法律的名称也少有人提及。只是少量学术论文论述犯罪受害人补偿的问题，笔者认为类似犯罪受害人补偿、接种与药害补偿、见义勇为补偿皆应纳入社会补偿法制之列，而不是类似将见义勇为者的受害、补偿作为工伤认定与补偿之序列。
5.社会福利立法皇现出特定人群的专门立法，如老年人权益保障法、未成年人权益保障法、残疾人权益保障法、妇女权益保障法，但是，这些法律内容过于庞杂，相当多内容不属于社会福利范畴。再者，这些法律存在着先天缺陷，那就是这些法律既无诉讼先例，也无行政执法机制，这些法律基本上处于休眠状态。
6.社会促进立法几乎没有进展。
