1954年日内瓦会议以后的十一年是中国和柬埔寨关系发展的重要时期。在这一时期中，两国关系经历了一个从彼此缺乏了解到在国际事务中密切合作的过程。1964年中国向柬埔寨作出安全承诺，这在中国和非社会主义国家的交往史上是极其少见的，可以毫不夸张地说，中柬之间存在着一种“特殊关系”。
为什么中国领导人对一个东南亚小国予以如此高度的关注？为什么柬埔寨在中国的外交政策中具有重要的地位？要找到这些问题的答案，我们必须把中柬关系的发展置于中国对美斗争的大战略背景下来考察。在这一时期，中国领导人视美国为对中国革命和中国国家安全的主要威胁，他们对外政策的一个主要目标就是要打破美国对中国的孤立和封锁。为了反对和削弱美国这个主要敌人，中国领导人在外交领域中运用统一战线策略，分化对手并争取中立势力。就柬埔寨而言，中国外交的主要考虑就是如何赢得西哈努克对中国的好感，争取他的合作，防止柬埔寨加入美国组织的反华包围圈。此外，中国领导人也希望通过柬埔寨来扩大中国在亚非中立国家中的影响。
本文利用新近解密的中国外交部文件以及当事人的回忆，考察1954年至1965年中柬关系的发展过程，揭示影响中国对柬政策的主要因素，并用中柬关系的案例来说明中国冷战外交的一些特点。
日内瓦和万隆：中柬接近的开始
中国与西哈努克领导的柬埔寨王国的首次正式接触是在1954年召开的日内瓦会议上。在这之前，中国领导人除了对越南的情况比较熟悉以外，对柬埔寨和老挝的情况知之甚少。在1954年日内瓦会议期间，以周恩来总理兼外长为首的中国代表团同以外交大臣狄普芬（Tep Phan）为代表的柬埔寨王国代表团进行了多次会见和谈话。在6月20日的会谈中，周恩来首先表达了中国对东南亚被压迫民族的同情和对他们争取民族独立与自由的支持，然后指出，中国希望柬埔寨成为像印度、印度尼西亚和缅甸那样的东南亚新型国家。周恩来明确地告诉狄普芬：中国反对美国在柬埔寨建立军事基地，“我们所关心的是美国基地，如果有了这样的情况，我们是不能不加过问的”。狄普芬回答：“现在我们和美国没有签订任何条约。”周恩来接着强调说：“美国正在组织东南亚公约，想拉柬埔寨参加，我们认为，这对柬埔寨不利，”“我们不愿看到，在三国的任何一国内建立军事基地。”会谈快结束时，周恩来重申，无论大国小国，“我们都是国家，要互相尊重”。狄普芬说：“我们与中国很接近，许多人都是中国血统。”周恩来的谈话清楚地表明，他当时最担心的就是柬埔寨和美国建立军事同盟，使美国对华封锁链上又增加一个环节，而他一开始并不清楚柬埔寨外交的走向，害怕柬埔寨会倒向美国一边，允许美国在柬埔寨建立军事基地。狄普芬对柬埔寨和美国关系性质的解释，无疑使周恩来感到释然。
为推动印度支那三国的合作，周恩来于6月21日设晚宴，请柬埔寨王国代表团、老挝王国代表团同越南民主共和国代表团一块进餐，介绍他们以后多开展直接联系。6月24日，柬埔寨王国代表团在中国代表团驻地同越南民主共和国代表团会谈。在谈话中，西哈努克的特别代表森沙里（Sam Sary）对越南民主共和国代表团团长范文同说，如果和平不能在印度支那实现，那么柬埔寨可能与美国合作，比如参加东南亚条约组织之类。范文同告诉柬埔寨的代表，越南民主共和国愿意将在柬埔寨的“越南志愿军”撤出。范文同的保证使害怕共产主义颠覆活动的柬埔寨王国代表团松了一口气。
周恩来在日内瓦和柬埔寨王国代表团交往时，谦虚友好，平等待人，不以大国领导人的身份，居高临下地对待柬埔寨。他的与人为善和平易近人的态度触动了柬埔寨人。尽管西哈努克本人没有参加日内瓦会议，但在柬埔寨王国代表团从日内瓦回国后，他仔细地听取他们汇报参加会议的情况和感受，特别是他们和周恩来谈话的经过和印象。
西哈努克出于对共产主义的恐惧，起初十分担心中国和越南民主共和国会对柬埔寨的安全造成威胁。他一度曾考虑依靠美国的军事保护，借美国组织的东南亚条约同盟来抗衡亚洲的共产党国家。但是周恩来在日内瓦会议上的友善举动使他非常意外，中国的友好，再加上后来（1954年11月）印度总理尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）对柬埔寨的访问，坚定了西哈努克奉行中立政策的决心。
在1955年举行的万隆会议上，周恩来和西哈努克亲王首次见面，相谈甚欢，气氛融洽。参加会议的中国代表团成员浦寿昌后来回忆道：“印尼组织亚非会议时有一个规矩，会场不先开门，让各国代表团在外面站着队等候，然后鱼贯而入。一次，总理问我，站在咱们旁边的那位是谁？”“我一打听，是西哈努克。打听清楚后，总理主动过去跟他交谈”。4月20日，周恩来宴请西哈努克。席间，周恩来表示，中国对柬埔寨抱有好感，希望在两国交往中遵守“和平共处五项原则”，并邀请他在方便的时候访问中国。西哈努克知道中国领导人很在意柬埔寨和美国的关系，所以，他在交谈中首先说明了他对美援和美国军事基地的态度。他告诉周恩来：柬埔寨拒绝接受附加任何条件的外来援助，因此获得的美援很少；柬埔寨保证遵守1954年《日内瓦协议》，承认“和平共处五项原则”，严守中立，不加入任何军事集团，不向美国提供军事基地。然后，西哈努克谈了他对柬中关系的看法：柬埔寨政府已经拒绝美国的要求，决定不同台湾的国民党政权建立外交关系，不承认在法国统治时期台湾派驻金边的领事；亚非会议以后，他准备访问中国。
宴会结束后，周恩来在同中国代表团的其他成员谈论在会议上接触到的各国代表团的印象时说，他觉得西哈努克是一位民族主义者，一位开明、爱国的亲王。在万隆会议期间，周恩来在待人接物时总是放下身段，彬彬有礼，不摆架子。他所表现出的谦逊和友善态度给西哈努克留下了深刻的印象。他后来在回忆录中说，柬埔寨“无需担心他们会来干涉我们的内部事务，中国人是我们的朋友”。周恩来同西哈努克在万隆的直接交往增进了他们之间的互相了解。
在对外关系方面，西哈努克执行中立政策，左右平衡，尽量不得罪冷战两大阵营中的任何一方。他在万隆和周恩来相谈甚欢的同时，他的官员也在和美国人谈判“军事防御协定”（Military Defense Agreement，MDA）。1955年5月16日，柬美正式签订“军事防御协定”，根据这个协定，美国向柬埔寨派遣“军事援助顾问组”（Military Assistance Advisory Group，MAAG），负责向柬埔寨军队提供武器装备。西哈努克一方面接受美国的武器援助，另一方面又继续使用法国教官训练他的军队，美国人对此啧有怨言。对柬美“军事防御协定”的缔结，法国、中国、越南民主共和国、印度以及日内瓦协议国际监察委员会都表示反对。6月22日，周恩来致信印度总理尼赫鲁，指出：柬美“军事防御协定”的很多条款违背了《日内瓦协议》。作为日内瓦会议两主席国之一的英国，担心美国阻挠《日内瓦协议》实施的做法会使印度支那的局势再度紧张，曾设想由印度向柬埔寨派训练军队的教官。
从万隆到建交
1955年是柬埔寨国内政治发生重大变化的一年。3月，西哈努克将王位让给其父苏拉玛里特（Suramarit），同时成立“人民社会同盟”（Sangkum Reastr Niyum，People’s Socialist Community），自任主席。9月，柬埔寨举行全国选举，“人民社会同盟”赢得国民议会中91个议席的全部席位，随后组成了以西哈努克为首相的柬埔寨王国政府。西哈努克重申，柬埔寨不同外国签订军事条约，不同外国建立军事联盟，不许外国在柬埔寨建立军事基地，不接受东南亚条约组织的保护。
万隆会议以后的两年中，中柬关系有一定的发展，但西哈努克执行所谓不偏不倚的严格“中立政策”，不同分裂的国家中的一方建交。根据这个原则，柬埔寨政府在对待中华人民共和国和台湾的国民党政权、朝鲜民主主义人民共和国和南朝鲜、越南民主共和国和南越的关系上，采取“一律看待”的立场，不同中华人民共和国建立外交关系。1956年西哈努克访问中国之前，柬埔寨王国政府发表声明，明确指出：“由于柬埔寨的中立地位，不能在使人民中国和台湾国民党政府相分裂的冲突中站在任何一方。这一冲突是构成世界紧张局势的严重原因之一。因此，至少在中国问题解决之前，柬埔寨应避免考虑任何目的在于外交上承认中国的行动。”
1956年2月13日至21日，西哈努克率国家代表团正式访华。在同周恩来会谈时，西哈努克重申柬埔寨的中立政策，表示柬中关系目前先通过间接方式保持接触。周恩来表示同意。毛泽东在会见西哈努克时，得知中柬目前建立外交关系还有困难，就以理解的口吻说：“让我们看，建交好嘛；柬埔寨处境困难，我们可以等待。”毛泽东对柬埔寨政府奉行和平中立政策表示赞扬，说这在国际上有很大影响。
1956年11月，周恩来回访柬埔寨。两国发表《联合声明》，同意保持和发展两国关系，特别是经贸合作。从1956年开始，中国向柬埔寨提供经济援助，无偿给柬埔寨物资和商品，援建成套设备项目。中国派出经济代表团常驻金边，又派技术专家赴柬埔寨考察，同柬方商定了援建纺织厂、胶合板厂、造纸厂和水泥厂等四个项目，柬埔寨成为中国对非社会主义国家进行无偿援助的第一个国家。柬埔寨支持恢复中华人民共和国在联合国的合法席位。周恩来要柬埔寨华侨遵守当地法律的表态使西哈努克感到放心和满意。
同周恩来理解和支持柬埔寨中立政策的态度相反，美国官员对西哈努克走中立路线并寻求发展对华关系非常不满。1956年2月10日，美国远东事务助理国务卿沃尔特·罗伯特逊（Walter Robertson）对柬埔寨驻美大使农·金尼（Nong Kimny）抱怨道，他“对柬埔寨奉行中立政策的做法深表遗憾”，因为中立政策“即使没有支持共产主义的话，至少也给人以支持共产主义的印象”。他问金尼，为什么柬埔寨不像菲律宾和泰国那样亲西方，而是采取中立立场，是不是受了印度的影响？5月31日，美国驻柬埔寨大使罗伯特·麦科林托克（Robert McClintock）在一份给国务院的电报中忧心忡忡地说，中国正对柬埔寨展示和平共处的“灿烂笑脸”，意在“破坏亚洲自由国家的团结”，在东南亚条约组织内部制造分裂。他建议美国政府增加对亚洲盟国和中立国家援助，以回应中国的和平攻势。
1957年，柬埔寨政府向中国外交部发出正式照会，表示“在金边的台湾领事是法国在政权移交时转给柬埔寨的。这个所谓领事是法国高级专员派遣的，柬埔寨独立后的正式典礼从未邀请过他”。柬埔寨的这个外交照会表明，西哈努克在同中国建立外交关系问题的态度上有所松动。
1957年以后，柬埔寨同邻居泰国和南越的关系急剧恶化，一时周边险象环生。先是泰国政府派兵占领位于泰柬边境的有争议的历史古迹柏威夏寺（Preah Vihear），并断绝与柬埔寨的外交关系。接着1958年6月，南越军队入侵柬埔寨上丁省（Stung Treng），并将界碑向柬埔寨境内移动两公里。西哈努克要求美国出面阻止南越吴庭艳政权的侵略行为，但遭美国拒绝。西哈努克怀疑美国政府在背后怂恿南越反对柬埔寨。
尽管中国和柬埔寨还没有建立外交关系，但中国政府却率先表态，力挺柬埔寨。6月30日，中国副总理兼外交部长陈毅出席柬埔寨驻华经济代表团团长杨安（Yong Aun）为柬埔寨宗教等代表团举行的招待会。如果按照国际惯例，东道国在处理这类外交活动时，一般派一位副部长参加就可以了。但是这一次，陈毅亲自出席，还发表了讲话。他说：中国政府同情和支持柬埔寨反对南越武装挑衅的立场，“我们坚信，正义在柬埔寨人民这一边”。中国领导人的支持使西哈努克感到中国是柬埔寨抵制美国、南越压力的一个可依靠的朋友，从而也促使他决定与中国建交。
柬埔寨同泰国和南越的领土争端由来已久，是最让西哈努克感到棘手和头痛的难题，也是决定他的外交政策的最重要因素，其影响力远远超过冷战意识形态的影响力。西哈努克对美国的不信任促使他不得不调整外交布局，更寄希望于亚洲友好国家（特别是中国）的支持。
