值得注意的是，在城市化快速发展的过程中，“市管县”体制中的“市辖市”模式所暴露出来的问题日益突出。“市辖市”的行政管理体制是一种“代管”体制，是“市管县”体制条件下的市辖县全部撤县设市后而形成的行政管理体制。为回避与现行宪法有关区划原则相悖的矛盾，国务院在批复上称“××县”改为“××市（县级）”，“由省直辖”，“由××市（地级）代管”。这种“代管”为省、地级市与县级市之间的利益博弈留下了较大的回旋空间，从而引发一系列的矛盾（戴均良、刘君德、汪宇明，1999）。
“市辖市”的代管属性使其领导力度没有以前市领导县时那么大，政令难以.通，有时政令落实不到位。究其原因：一是“代管”的概念不明确，缺乏法律依据，代管内容是什么，代管到什么程度，没有标准；二是县级市的一些职能或业务直接对省，可以跨越地级市。在实际工作中各县市要钱、要物、要解决困难，就找地级市；但要求承担义务、完成任务时，又强调是省直辖，使地级市的管理任务落不到实处，甚至一些业务越级别对省，根本不向地级市报告，“代管”只是一句空话。同时，地级市的行政区经济行为又总想从县级市那里取得发展的好处。这种状况诱发了两种行政行为：地级市特别是大城市或特大城市要求撤市设区以维护其中心城市的权威地位；县级市特别是经济实力超过地级市的县级市要求升格为地级市，以寻求真正作为省直辖市发展的制度空间。
两种行政行为在不同的“市辖市”行政区域中的表现形式不同，程度各异。在当前情况下尤以“撤市设区”或维护县级市的省直辖地位的矛盾十分突出。显然，“市辖市”行政管理体制的法律前途如何，中国城市化地区的行政区划体制如何改革，这些问题都需要从理论和实践发展的角度予以回答。在市场经济体制尚未形成的制度前提下，“市管县”体制的推行在加强行政管理，实现城乡统一规划，形成以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系，促进中心城市的发育、成长，避免市县重大基础设施重复建设以及城市化过于分散等问题上发挥了积极的体制效应。同时，在行政区划与经济区域比较一致的情况下，“市管县”体制也更有利于运用行政力量推动经济改革和组织经济活动。
因此，在计划经济制度结构没有打破之前，“市管县”体制确实发挥了积极作用，其制度绩效值得肯定。
第一，促进了区域统一市场的形成，加快了城乡经济的融合。长期实行市县分治的行政管理体制，城市人为地脱离了周围农村地区而孤立发展，造成了经济发展过程中条块分割和城乡分割的严重弊端，也制约了城市经济的发展，较好地打破了多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工业农业分离的封闭式的自然经济格局。通过“市管县”体制的实施，使城市有了较大的发展腹地，并逐步形成了不同规模的开放式、网络式经济区，城乡交流摆脱了过去国家各种政策和地方保护主义的束缚，扩大了城市自主发展权。城乡结合优势得到有效发挥，城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济，实现了城乡生产要素的合理配置和优化组合，有利于城市工业向县域的扩散，有利于发挥城市对县域经济发展的其他支持作用，为城市带动农村、城乡协调发展创造了条件，并且能在一定程度上改变生产重复、流通堵塞、运输浪费、领导多头、互相牵制等现象。一些乡镇的弱小企业在中心城市的支持和帮助下，通过联合、重组等形式，规模迅速扩大，技术含量不断提升，经济效益明显提高。而且这一时期，城市对农村的教育、科技、卫生等工作也都提供了十分宝贵的资源。
第二，精简了政府机构，提高了行政效率。在市管县之前，省县之间准层次机构地区行署基本上对应着每一个省级部门，除了人大和政协等机构外，与所驻市的机构大量重复，人员闲置现象严重。以江苏为例。1953年4月，8个专署只有行政编制1633人；到1982年底时，7个地区的党政群机关实有编制已达9379人。1983年实行“市管县”体制后，取消了7个地区，增设4个地级市，地（市）级单位由14个减为11个，县（市）级单位由68个减为64个。除南京外，其余10个市的市级党政机关的工作单位由原来的1032个减为551个，减少幅度达47%，工作人员定编31535人，较过去减少32%。改革后，基本上达到了精简机构、减少层次、紧缩编制、提高行政效率之目的。但是，以后国家机构和机关工作人员编制重新膨胀，这主要是改革过程中政府职能没有得到质的转变所致。
客观地说，在当时的制度环境下，“市管县”体制给国家行政机构原有的积弊作了一定的外科式疗治。
第三，加强了对县的行政管理，也在一定程度上解决了省县之间准层次长期虚实不定和缺乏法律主体地位的尴尬局面。在原有体制和交通不便、信息交流相对困难的情况下，省如果直接管县，其管理幅度过大，管理负担过重。在省、县之间增加地级市这个层次，确实起到了加强管理的作用，适应了当时条件下强化管理的需要。而且“市管县”体制的实行，在一定程度上明确了地区的行政地位不明的问题。由于缺少宪法确认，地区行署虽然在很大程度上承担了一级政府的工作任务，但不具有相应的法律地位，成为中国政权组织形式的不和谐音符。它没有地方权力机关，地区的国民经济、社会发展计划、财政预算以及行署官员的任免得不到宪法的确认，政府工作也缺乏必要的监督。新推行的“市管县”体制虽然也没有得到宪法的确认，但宪法对直辖市和较大的市分为区、县之规定给其发展留有很大空间。实行“市管县”体制后，省县之间层次由虚变实，市的重大决策、人事安排等都有人大的批准和监督；同时，其税收、财政也在一定的制度规定下实现了与省、中央的合理分割，形成了真正意义上的地方财政。
第四，推动了城市化进程，壮大了区域中心城市的整体实力。在实行“市管县”体制之前，城乡隔离状态严重，城市化发展缓慢。“市管县”体制的实行，突出了城市在社会、经济发展中的中心地位和作用，不仅对城乡经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高起到了促进作用，同时也为一些区域中心城市做大做强和城市现代化发展奠定了坚实的基础。1978年底，全国城市化水平为17.9%，与建国初期相比仅提高了7.3个百分点。1983年实行“市管县”体制后，国务院和民政部提出内部掌握执行的设市标准和市领导县条件，大大加快了我国城市化的发展速度。市制的发展由1978年的193个（直辖市3个、地级市98个、县级市92个）发展到2006年的661个（直辖市4个、地级市287个、县级市370个）。最早试点的江苏省在“市管县”体制的推动下，城市化也取得了长足发展，其城市化到2000年已达到41.5%，市制的数量由实行“市管县”体制前的7个地级市、4个县级市发展到2000年的13个地级市、27个县级市。城镇人口也由1982年的957.22万人增长到2000年的4218.12万人，乡村人口由1982年的5094.89万人下降到3086.24万人。2006年全国城镇人口达到了57706万人，占全国总人口比重为43.9%，东、中、西部城市化水平分别为54.6%、40.4%和35.7%；地级及以上城市（不包括市辖县）地区生产总值达到132272亿元，占全国GDP的比重达63.2%。
地级及以上城市（不包括市辖县）地区生产总值超过1000亿元的城市增加到2006年的30个，其中12个城市超2000亿元；全国地级及以上城市（不包括市辖县）地方财政预算内收入10862亿元，占到全国地方财政收入的59.3%。
第三节 “市管县”体制的制度困境
“市管县”体制是一定历史条件下的产物，带有明显的计划经济体制色彩，其根本目的是借用行政手段推动城乡经济共同发展。当然，“市管县”体制之所以能得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡经济发展的特殊要求和体制初步转轨的特点。一方面，随着农村生产关系改革的深入和农村经济的发展，农村亟须获得城市在技术力量、知识支持、信息服务、资金支援等方面的援助；另一方面，城市经济的发展由于受行政区域的限制，缺乏相应的资源和更广泛的商品消费市场，迫切需要辐射到农村，以保障城市的市场、劳务、原料及副食品供应等。
可以说，满足城乡“互补”性要求是“市管县”体制设计的初衷。但是，随着市场替代计划逐步成为社会资源配置的主要机制，“市管县”体制的整个制度环境发生了根本性变换。在这一深刻的社会制度变迁过程中，“市管县”体制不仅逐步丧失了其最重要的制度支撑，而且其制度安排本身所固有的一些局限，以及在推行过程中因制度环境变迁而产生的种种“制度意外”也相继暴露出来，最终导致这一体制的一系列制度预期趋于落空，制约经济社会发展的弊端日益突出。
一、实行“市管县”体制并没有真正达到“以城带乡”、“城乡互补”的共同协调发展的目的，反而导致了城乡发展差距的不断扩大
推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展，进而缩小城乡差距的目标。然而，地级市政府最大化中心城市经济社会发展绩效的行为取向，偏离辖区整体公共利益最大化的目标，在相当大程度上抑制了“市管县”体制“以城带乡”的功能。事实上，建国初期在一些地方实行“市管县”体制，就相当鲜明地贯穿着乡村为城市作贡献的用意（如乡村为城市提供廉价农副产品和工业原料等）。在市场经济条件下，地级市的这种自我中心倾向更进一步为其自利属性所强化。为此，一些地级市政府为追求政绩，往往集中各县（市）财力建设地级市，将所属县及其农村地区的资源投入到中心城市的发展战略中去，在很大程度上损害了所辖县的利益，以行政手段强化了中心城市的极化效应。
这就完全背离了“市管县”体制的初衷。由于中心城市的发展尚处于初级阶段，许多地级市的第二、第三产业不发达，尤其是那些“升级合并型”和“县改市型”的地级市，城市经济基础大多是以传统制造业和农业为主，还不具备统筹城乡发展所需要的各种公共资源和权力配置，无法有效地实现统一规划、协同发展，从而导致辖区内的县各自为政，形成严重的产业结构趋同以及基础设施重复建设等现象。以浙江为例，部分中心城市产业发展层次与周边中小城市相当，集聚辐射功能较为薄弱。
如嘉兴、湖州、金华、绍兴等中心城市与所属县（市）产业结构雷同，发展层次没有明显的递进关系，中心城市的产业带动力不强，突出表现在各地的第二产业劳动生产率大体相当。再如温州中心城市，2004年GDP增长率仅高于全市平均水平0.4个百分点；核心区——鹿城区的GDP增长率甚至比全市平均水平低了3.1个百分点，其服务业增加值只占全市的15.85%，还不如乐清（16.43%）和瑞安（16.09%）。
而与此同时，在国家缺乏一种有效的利益分配机制来平衡各级政府收益的情况下，县级政府最大化地方收益和本级政府收益的博弈行为，同样也侵蚀了“市管县”体制的制度安排，妨碍了市县经济社会发展的统一协调，抑制了中心城市的辐射带动作用。从利益关系上看，市与县都有自身相对独立的利益。市、县政府对本级政府效用目标的追求，不可避免地会导致两者之间发生尖锐的利益冲突。市里希望借此集权，解决中心城市发展所需要的资源和市场问题；而县（市）则希望借此获得放权的收益，分享市里的投资利益。一旦期望落空，双方都会对对方并连带对“市管县”体制产生不满情绪。
行政级别较高的地级市为了中心城市的发展，就会利用政治优势和行政权力汲取所辖县的资源和利益；行政级别较低的县则会利用其控制的资源制订与上一级政府相悖的计划，弱化上级政府的调控。地级市基于本级政府利益的考虑，对县域经济发展往往虚的指导多，实的投入少，其主要精力是放在市区建设上，对所辖县的建设并不十分关切，甚至人为地截留上级政府分配给县的计划、资源和权力，从而使得“市管县”体制没有真正发挥中心城市的带动作用。“市管县”体制的制度预期于是便在市县的矛盾冲突和利益博弈中不断落空，最终导致城乡发展差距的不断扩大。城乡收入比从1983年的1.82倍扩大到2006年的3.3倍。
