它忽视了私人部门和第三部门对校正其价值向度和拓宽其实现渠道的重要性，从而形成了官僚制的“公共悖论”。再次，传统官僚制以“非人格化”、“中性”和“缺乏激情”的文官作为公共服务提供的规划者、组织者和承办者，以文官的声音而非使用者的愿望、要求和利益为关怀点。它强调稳定环境，以工作专业化为中心，由上层裁决组织内部的冲突，组织成员之间的互动方式是命令与服从。但随着公共事务的复杂性和多向性程度不断提高，“政治中立”的文官制度难以应对复杂多变的现代社会，难以解决大量涉及公共利益、社会裁决的问题，“公共管理者所面临的困境是，在一个动荡的，而且经常捉摸不定的政治环境中如何真正地在公共服务中运行职业伦理、有效性、高效性和平等”。在官僚制中，严格的纪律、僵化的规则和处事程序不仅压抑了公务员的主动性、创造性，而且在实践中极易将这种“非人格化”的逻辑延伸、扩散、渗透到公共服务领域，使公共服务因缺乏感情、公正等价值支撑而蜕化成纯粹的功能性交易。
有鉴于此，一些学者提出，传统官僚制需要引入企业家精神进行彻底改造，政府的核心工作是分配公共物品、公共服务，维持生活的最低收入以及为市场、私人部门提供活动规则。在一个更加强调解除管制的社会中，特许权、进入限制和垄断应该最低限度地存在，无论是私人物品还是公共物品，都应该由市场经济中的竞争者来提供。由此，政府可以通过内部市场或签订合同的方式将公共服务承包给私人部门，通过私有化方式重构或缩减公共部门，通过绩效管理和财务审核等方式持续改善公共服务的效率，等等。这些构成了新公共管理理论及其运动的核心主张。
但是，新公共管理理论本身也受到了来自多方面的质疑。它的经济人假设忽视了官僚还有非经济理性的一面，而对传统思想中公共利益的否定，则消解了人类合作的可能性。它提倡市场化、私有化、分权化和重视工作业绩，认为管理经营比传统公共行政更加微观和更加注重经理型管理人员的个人责任等等，不但在理论上被批评为将公民庸俗化为“顾客”、对公共部门与私人部门的特点不作区分等等，而且在实践中也没有取得显着成效。越来越多的批评者看到，“由于价值关注的终极性、多元性与现实行动的妥协性、选择性之间的张力不能根除，制度价值和组织实践之间相互矛盾的某些地方却因新公共管理运动的深入而日益凸显”。尤其是它对国家和社会的界限过于刻板，过于强调改革的市场模式（如顾客至上、分权、放松管制、绩效评估等），这种对市场机制过于推崇的倾向抹杀了公共领域的责任性、公平性、多样性和合法性。罗顿（Lawton）将新公共管理的缺陷归纳为如下五个方面：
（1）以更少的资源开展工作使管理人员的士气大大受挫；（2）市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突；（3）社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑；（4）一种过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观；（5）不断扩张的公私交接面会使合同的签约双方关系加深，从而导致对道德标准的破坏。
可以看到，新公共管理变革并不足以解决公共事务管理中的种种问题，反而产生了一些新的问题。在反思和批判新公共管理运动和思潮的过程中，人们日益认识到，价值因素必须被注入新的改革，行政改革应该与政治改革相结合。在这种反思和批判中，强调多元权力主体并存、多向度运作，以平等、互信、协商、共识、合作为核心要素的治理理论于20世纪90年代兴起。
治理理论的兴起体现了在市场失灵和政府失败都可能出现的新形势下，人们探寻一种政府与市场、社会之间实现有效合作的新路径。治理理论不仅追问公共管理中的管理性问题，还追问特定政治和社会背景下的利益分配问题；它所追求的不仅仅是经济、效益和效率，合法性、民主和公正等也是它的关注点；它强调的改革途径不仅仅是在公共部门引入竞争机制，而且强调在公共性日益式微的今天，建立合作机制的重要性。因此，治理的兴起不仅意味着公共服务领域的结构性转型，还对政府的整体治理模式、公民社会的成熟程度提出了更高要求。赫斯特（Hirst，P）指出，善治战略建立在这样的基础之上：在非西方国家开创一种经典自由主义社会体系结构的版本，其中存在着有限的国家、自我管制的公民社会和市场经济，而三者又是界限分明的。俞可平同样指出：“治理的建设是建立在转型的三个层次的基础上的：
在制度层次上创造中立的国家，在社会层次上创造自由的公共圈或曰民间社会，以及在个人层次上创造自由、‘自我’和‘现代’的行为模式。”由此可见，治理理论从一开始就体现出与公民社会理论的强大关联性。
“治理”概念的提出最早可追溯到世界银行1989年的报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》。这个报告在延续世行以往报告关注正确公共政策的特征外，宣称非洲发展问题反复出现的根源是“治理危机”。报告指出：这个地区首要的是创造“多元制度结构”的“政治革新”。这意味着，治理的推进即是要在国家与社会之间建立起互动，需要加强公民社会的建设，要有效地加强各种利益集团——不仅是基层、社群和妇女组织，而且是专业协会和工商业协会以及其他中介的私人志愿组织。
治理概念提出后，很快在多种理论中得到了阐释，但无论在哪种理解中，治理总是意味着国家与社会的一种新型关系。比如，在新公共管理和自组织理论中就是如此。新公共管理有两个含义：管理主义和新制度主义经济学。
管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门；新制度主义经济学指的是把市场竞争等激励结构引入公共服务。两者都强调通过政府内外权力的重新配置来提高政府绩效，允许单个组织制定并执行自己的目标，主张政府与私人部门的广泛合作。彼得斯称这种革新为“内部解制型治理”。与新公共管理一样，自组织理论也强调合作，但与新公共管理强调公私合作不同，自组织理论强调一种多元力量的任意组合。自组织理论家库伊曼认为，政治（行政管理系统）的能力已经达到效益递减（政策的作用相互抵消）的临界点或者说非常接近这一界线（执行困难重重），一种新的治理形式，正由单方（政府管理与社会分离）向互动主义观念（政府融入社会）转变。从一种更理论化的角度来说，在政府管理与治理的形式中，早期我们将社会政治统治称为国家统治，现代人们逐渐认识到社会政治子系统的高度复杂性、动态性、多样性。在放弃“单方面的控制”而转向“双向或多方面进行思考”中，人们开始重视相互的需要与能力，并从这个角度来考察社会政治系统的不良特征及其治理。自组织网络观点更是重视权力之间的相互依赖，将治理看作一个比统治具有更广泛意义的词汇，在其中，服务可以由政府、私人部门和志愿者部门的任意组合来提供。在这里，新公共管理和自组织理论的共同点在于，它们都强调政府要与社会合作互动，通过“治理”这种新形式共同应对这个世界的复杂性、多样性和动态性。根据约翰·皮埃尔（Pierre，J）和盖伊·彼得斯（Peters，G）的研究，治理的兴起总体上体现了这样一个事实，即国家既不再垄断专家技术，也不再独占统治所必需的经济或制度资源。
对治理概念的进一步界定更直接地反映了它所寻求的新型国家与社会关系。皮埃尔和彼得斯认为，治理是在重新定义一个与政府本身一样古老的现象，体现了不仅通过政治机构而且也通过超越公共性的其他安排来实现对集体利益的追求。当前的新治理是一种使当代国家与当代社会相联结的策略。这种理解类似于将治理看作是“政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统”的认识。而全球治理委员对治理的定义最为简明：“治理是各种各样不同的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议。”俞可平在综合各种有关治理的理解后指出，随着公民社会组织的发展壮大，由公民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。在统治中，国家占据权威地位，它的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。
它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的而不是单一的和自上而下的。
“治理”理论在西方一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎与西方同步。国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是发表在“公共论丛”《市场逻辑与国家观念》专辑（1995年）上署名智贤的论文《Governance：现代“治道”新概念》。此外，徐勇的论文《Governance：治理的阐释》（1997年）、毛寿龙的专着《西方政府的治道变革》（1998年）、俞可平的论文《中国公民社会的兴起与治理的变迁》（1999年）等，都相当及时地介绍了治理理论的基本理念及其发展态势。其中，俞可平编辑的论文集《治理与善治》，收集了治理理论的代表人物Rhodes、Stoker、Kooiman和Jessop等人的着作，由此引起国内理论界对于治理理论的广泛关注。在这本论文集的序言中，俞可平将公民社会视作善治的基础，这进一步促使了治理理论与公民社会理论的合流。世纪之交，大量关于治理理论、中国治理转型尤其是地方治理转型的讨论涌现。这些研究，无论是理论的还是实证的，大多试图论证治理在中国的现实性和适应性，主要观点为：（1）中国从全能主义向后全能主义国家的转型，正是公共管理由传统的统治走向现代治理的过程；（2）中国公共治理转型需要以公民社会的发展为前提，而公民社会的主要生长点在于民间组织的成长；（3）国家与公民社会之间的合作在某种程度上是可能的；（4）中国尽管不必走一条西方式的治理道路，但迟早会出现一种民主的多中心治理格局。
同时，中国学界迅即开始了对治理的中国适用性的反思。治理明确要求以一个相对成熟的公民社会为基础，而中国并不存在这样的基础。由此，有学者认为，在试图将治理理论引入我国之前，必须对我国非营利组织的发展现状加以客观分析，只有这样，才能从理论和实践上说明我国目前是否应该大力引入该理论。有学者指出，无论是作为管理社会公共事务的一种方式，还是作为民主政治发展的一个阶段，“治理”离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神。循着这样的理解考察治理理论在中国的运用，可以发现，中国缺少成熟的多元治理主体，现存的党政一元化政治结构制约并将长期制约着多元主体的独立成长，由此，在现阶段能够实施的至多是中国式的治理，即在一元化结构的框架内培植非政府公共组织和其他行为者，发挥其在社会公共事务管理中的作用。这即是说，我们必须加强对于自主治理机制在中国推广的可行性条件以及治理风险问题的讨论。
对治理理论保持一种谨慎态度是必要的，探讨它的中国适用性也是必要的，但更重要的是，我们要看到，自改革开放以来，我国社会各个领域都发生了深刻的变革，在某种程度上出现了治理的土壤。以社会团体的发展为例，有资料显示，20世纪80年代社会团体的数量曾一度获得空前增长。从20世纪50年代一直到改革开放前的70年代，我国各种社团和群众组织的数量非常小，50年代初，全国性社团只有44个，60年代也不到100个，地方性社团大约在6000个左右。到了1989年，全国性社团剧增至1600个，地方性社团达到20多万个。1989年和1998年，政府两次对社会团体进行了重新登记和清理，取缔了一批非法社团，注销、合并了一批业务相同或相近的社团，民间组织的数量有所减少，但随后它再度获得快速发展。截至2008年第三季度，全国共有各类民间组织38.1万个，其中社团20.7万个，民办非企业单位17.3万个，基金会1361个。而未经民政部门登记的民间组织数量更大。
