（四）政府机构或政策变动
产业结构和规模的调整，国家经济、政治体制改革和地方政府政策变动，都会影响行业组织的运行。产业结构调整会使一些行业萎缩甚至消亡，而产业规模的缩小必然带来行业产出减少和行业会员数量下降，这些都会直接影响到商会的运行。2007年1月底，我们在调研温州市本级工商领域商会时发现，有5家商会由于行业发展原因已经停止办公，而目前由于产业结构和规模调整而瘫痪的商会已增至12家。
在国家层面，一些政府部门或机构常常开展调整，使相关部门或机构的职能在一段时间内难以到位，出现行业多头管理或无部门管理的混乱状态。
温州市煤炭商会在2002-2005年的三年内陷入瘫痪，根本原因就是政府机构改革中《煤炭法》的执行主体不明，煤炭市场管理小组成员经常变动。在这种情况下，政府难以有效干预无序竞争的市场，煤炭商会想规范市场又得不到政府授权。一旦煤炭商会不能发挥作用，会员就不交纳会费，缺少经费的商会更难发挥作用，这种恶性循环最终导致煤炭商会名存实亡。另外，在国企改制期间，产权不明晰、行业利益主体不确定等因素也影响会员对行业协会的态度。温州市资源综合利用协会的核心会员主要是各市县的国有废旧物品回收公司，2006-2007年间，这些公司正在改制，会员变动比较大。
2006年，协会秘书长这个惟一的专职工作人员辞职，一年一度的会员大会没有召开，也没有按时换届。
地方政府政策变动也会影响一个行业的发展前景。温州地方政府对矽肺职业病的整顿使温州陶瓷生产厂家大量倒闭，温州市陶瓷工业协会会员在2005年由83家下降到34家。温州市灯具商会的衰落也与温州政府的产业规划有关。温州灯具业在20世纪90年代发展迅速，温州东方灯具市场是当时全国最大的灯具交易市场。但灯具业一直没有建立工业园区，产业升级受限。自1999年开始，温州灯具企业大规模南迁广东古镇。灯具业的衰落使灯具商会会员由高峰时期的近400家下降到目前的150家。
以上情况表明，政府机构或政策变动可能在短时期内带来行业治理的无序，导致行业组织的基本职能得不到或无法有效地履行。如果政策变动频繁而配套措施又跟不上，则可能影响到行业组织的生存。
概而言之，温州商会尽管在总体上发展态势良好，但仍然存在一些因素妨碍其良性运行，甚至导致其瘫痪。如何排除障碍、促进商会功能的有效发挥，就成为摆在我们面前的一个重大议题。
三、温州商会失灵的矫正
基于我国国情和温州商会的发展经验和教训，我们认为，可以从规范商会职能、引入竞争机制、政府培育、加强内部民主管理等方面入手，提高商会职能的合理性及其履行能力。在其中，规范商会职能或是最为重要的改善对策。
（一）规范商会职能
温州商会的职能是政府“自上而下”转移和商会自身自然选择的结果。
当前温州商会的职能体系既体现了商会作为俱乐部组织的本质，同时也体现了我国国家与社会关系中政府与民间组织相互借重的特点，总体上看，这个职能体系是相对合理的。但由于温州民营经济具有低、小、散的特点，每一行业中只有少数企业具有较强实力，因而商会难以实现会员的高覆盖率，相应地，以会费和会员赞助为主要经费来源的商会很难得到比较充裕的经费。这两个因素决定了商会不可能在服务会员之外承担起服务整个行业的职能。
这就要求商会的功能设置应以服务会员为主，以进行行业自律和维权、提供信息、开展培训和咨询、帮助企业改善经营管理等为商会主要功能，而在行业统计、行业标准制定、行业资质审查等方面，商会应主要以参与者身份出现，协助政府工作。
（二）引入竞争机制
《社会团体登记管理条例》第十三条第二款规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准成立。《温州市行业协会管理办法》也明确规定：“行业协会按行业成立，实行一业一会。市或县（市、区）同行业只能成立一个行业协会。”尽管企业加入行业协会是自愿的，但由于一个行业只能存在一家行业协会，企业选择的自愿性只体现为是否选择加入，而不可能进行最优化选择。由于缺乏竞争，行业协会往往期望获得行政手段以强制企业加入，而非以服务吸引会员。我们在调查中发现，越是运行不良的行业协会，越要求政府赋予它们年审和准入的权力。一个僵而不死的行业协会不仅不能代表行业利益，还会阻碍了一个有效率行业协会的诞生。如温州市某行业协会已经十多年没有换届和召开会员大会，2006年有一批企业要求成立一个同类行业协会，但民政部门以“一业一会”为由拒绝登记。“一业一会”的初衷是使行业协会具有代表性，但是我国没有像德国《工商会法》第六条所规定的那样要求企业强制加入行业协会，因此，“一业一会”的规定不但无法实现代表性，而且造成部分行业协会不思进取，因而不利于行业的整合与发展。我们在前面的分析中已多次提到，温州商会职能失效的一个重要原因在于商会会员覆盖率低，从理论上讲，它可以用两种方式予以解决，一是政府强制行业企业全部加入行业协会，二是在行业协会中引入竞争机制，允许一个行业组建多家行业协会，形成企业能够自主择会的竞争环境，促使行业协会优化服务。从我国行业组织的发展历史和当前改革的趋向来看，运用行政手段确立强制入会原则并不可行，因为我国与德法等法团主义国家不同，在德法等国家中，公民社会已经相对成熟，行业组织虽然与政府密切合作，但它们保持着高度的独立性与自主性；而我国的行业协会基本上由政府机构转制而来或由政府直接创建，即使是民间商会，同样不可避免地对政府有较强的依赖性。在这种情况下，如果由政府强制要求企业入会，势必进一步强化行业组织原本就具有的行政性，不利于行业组织独立性的获得和自主治理的发展。因此，允许“一业多会”，在行业组织之间形成优胜劣汰的竞争格局，理应成为当前促进我国行业组织发展的可选方案。
（三）加强对商会的培育
温州商会自复兴至今不过20多年时间，它们在许多方面仍然是不成熟的。除了商会需要不断提高自主能力之外，政府应该加强对商会的培育。我们曾对“商会在开展活动和组织发展时是否需要政府的支持”进行问卷调查，在2003年，100%的行业协会（商会）选择“需要”，这一数据在2007年尽管下降为88.1%，但还是占据了绝对多数。地方政府的制度支持、体制转型、财政支持、职能转移等方面仍然是民间商会不断追求的目标。两次问卷调研中，商会选择“职能下放给行业商会（协会）”、“提供政策、法律支持及政府行业管理信息”和“提供财政支持和项目经费”等选项的比例始终位列前三位，2007年的数据比重（多项选择）均在70%以上，其中“职能下放给行业商会（协会）”更是高达84.7%。可见，温州商会最希望政府提供的支持是政府“职能下放”，其后才是物资、设备、经费等，也即是说，即使是民间商会发展相对较好的温州，政府职能转变不到位，也同样是民间商会发展的较大挑战。另外，政府对商会的财政资助在商会发展中具有重要意义。人们常常认为，商会经费中政府资助的比例越小，商会的独立性和自主性越强，然而事实却并非如此。在美国，非营利组织的收入只有约20%来自个人、基金会和公司捐赠，约31%来自政府赠款和合同，49%来自会费、服务费、投资收入及其他方式挣来的收入。这一比率与约翰·霍普金斯大学在32个国家进行的非营利部门比较研究中得出的国际平均水平相一致：收费和服务报酬占53%，政府赠款和合同占35%，慈善捐赠占12%。2007年我们调查的59家温州商会中的58个有效样本中，仅有13家商会曾经获得过政府提供的财政拨款或补贴，仅有8家商会曾经获得过政府提供的项目经费。这表明，我国政府对商会的财政资助还有较大空间。
除进一步转移职能外，政府应适当设立与商会的委托代理关系。鉴于当前温州商会的发展水平，一些商会暂时还无法承担的职能，应由政府继续履行，或由政府协助商会共同履行。在共同履行过程中，政府应该配备相应的资源（制度资源、权利资源、经费、人力资源等）以保证商会的执行力。同时，政府委托事务的执行不应与商会固有职能的执行形成冲突。
再次，政府在实现制度变迁后应帮助行业协会恢复职能。对于因制度变迁而受到影响的行业协会，在制度稳定后，恢复行业协会的职能不但是必要的，也是完全可能的。以温州市煤炭商会为例，2004年煤炭管理的职能转移到了经贸委，温州市政府调整了市煤炭市场管理领导小组。同年8月召开的市长专题办公会议明确提出要有关部门根据职责分工对煤炭市场强化管理，同时将行业管理的一些专业性、技术性职能移交或委托给商会。煤炭商会于2005年再度召开会员大会，制定行规行约，吸纳新会员。煤炭商会会员由2001年的66家上升到2006年的99家，全市有煤炭经营资格的企业全部成为商会会员。由于制度变迁前存在一个行业协会的组织结构，并且具有运行经验，因此恢复行业协会的职能并非难事。可见，制度变迁对行业协会的影响并非完全是负面的，它也可能是完善行业协会职能的机会。
（四）建构民主机制
对民间商会而言，民主机制非常重要。只有民主和透明的制度安排，才能使商会因代表会员利益而获得公信力。要建立民主机制，必须实行多重监管。首先，法律监管。我国关于第三部门的立法很不完善，也没有出台《商会法》。因此，当务之急是建立起一套规范的法律体系，这是预防和治理行业协会失灵的重要保障。其次，行业监管。作为行业协会的直接服务对象，会员能够直接而迅速地感受到行业协会失灵带来的服务质量下降、公共物品供给减少和收费增加等问题。通过行业监管，可以矫正失灵于萌芽状态。再次，行政监管。民间性是指赋予行业协会自主治理的权力，但这并不意味着不需要政府。在我国行业协会发展的起步阶段，政府运用行政权力，建立一套科学的评价体系，监督行业协会按章程运行，可以避免行业协会的民主机制流于形式。第四，舆论监管。作为“第四种权力”，舆论监管既可以直接作用于行业协会民主机制的建设，又可以推动其他类型监管的实施，这是对监管的监管。
（五）增加服务手段，改善财务状况
温州商会职能的履行常常受到财务状况的困扰。在我们所调查的行业协会中，没有财务困扰的只占1／4，甚至连运行良好的鞋革、眼镜和五金等行业协会也认为资金问题限制了其职能履行。要突破财务困局，必须坚持以服务为核心，从两方面入手：一方面是以服务发展会员。协会管理专家海曼指出：“会员参加协会是为了取得协会的实际帮助，而不是为了结成一个志同道合的俱乐部只要它能够提供有意义的服务，会员就会增加。”企业是否愿意加入行业协会并交纳会费，关键看行业协会有没有提供它们所需要的服务。另一方面是以服务营利。对于非营利组织而言，只要不私分组织资产及其所得，就可以从事营利活动。营利活动是社会团体经费的重要补充渠道，目的是促进其更加健康地发展。从温州经验看来，一些成功的行业协会往往通过维权、会展、培训、招商等活动获得营业性收入，2006年服装、模具、家具、美容美发器材等行业协会的营业性收入超过总收入的50%。对行业协会而言，服务是核心，只要服务到位和服务创新，财务问题就会迎刃而解。
综上所述，温州商会自形成至今，在政府政策规定与商会自我选择的结合中，形成了以提供俱乐部产品和履行政府委托职能为主的一套职能体系。
在这个职能框架中，商会取得了较高的职能绩效，并且伴随着新时期温州经济社会发展，商会的功能实现了深化和拓展。但是，温州商会同样存在着治理失范与功能失效，有些商会甚至因为职能失灵而陷入瘫痪。从整体上看，温州商会的治理失范与功能失效，既有商会内部的原因，也与商会的外部制度环境有关，因此，改善温州商会的治理结构与职能绩效，应从规范商会职能、破除“一业一会”制度的限制、引入竞争机制、加强政府对商会的培育、完善商会内部治理以及提高商会服务能力等多方面进行。
