2．发展
在2005年预算民主恳谈的基础上，为了提高预算民主恳谈的效果，在2006年的预算民主恳谈之前，新河镇政府做了如下几方面的准备工作：
（1）由专家起草新河镇财政预算民主恳谈实施办法（草案）。这个草案是新河镇预算民主恳谈的指导性文件，具体规定了预算民主恳谈和预算的执行与监督的原则、程序、形式、内容。（2）对人大代表和公民进行培训。镇政府邀请了高校教授和其他地方政府人大相关人员对新河镇人大代表和老百姓进行了为期半天的培训。培训的主要内容包括政府预算和百姓之间的关系，政府预算的编制、执行和监督，公民参与和政府治理，地方人大代表的权利和义务。（3）在各村发布预算民主恳谈的告示，广邀百姓参与。（4）向镇人大代表和各村的村委会发布民主恳谈的消息，邀请他们参加。（5）重新组织镇人大的财经小组，在原有三名成员的基础上，又吸收三位新成员，具体负责预算民主恳谈初期的组织工作，并在人代会期间向全体代表报告预算民主恳谈初期的情况。
2006年3月，在新河镇第十四届人民代表大会第六次会议上，再次进行了预算审查民主恳谈的试验。这次会议最大的变化是，拟定并在镇人大预备会议上通过了《新河镇预算民主恳谈实施办法（试行）》，力求从程序上规范和保障人大的预算审查活动。实施办法的出台，使新河改革从纯粹的人大民主恳谈向人大制度改革迈出了实质性的步伐，也是新河预算改革的转折点。按照《办法》的规定，利用民主恳谈的方式进行公共预算主要包括四个程序：其一，由人民代表成立人大财经小组；其二，人代会之前，财经小组组织预算报告初审民主恳谈会并形成预算初审报告；其三，人代会期间，镇人大主席团组织人大代表进行民主恳谈审议政府预算报告；其四，镇人大主席团、镇政府召开联席会议，由政府形成预算修改方案。尽管这个实施办法仍存在一些问题，但有三项创举值得肯定：一是明确了代表和社会各界人员参加的预算民主恳谈会放在人代会会议之前举行，称之为“预算报告初审民主恳谈”，恳谈结果将作为预算案的初审意见向大会报告；二是规定5名以上代表，可以联名提出预算修正议案，预算修正的权限包括：否定、削减、增加（但必须同时提出其他支出项目的削减）；三是经主席团审查通过的预算修正议案，交付大会表决，如获二分之一以上代表赞成为通过，镇政府将根据大会通过的修正议案修改预算草案，提交大会表决。
2006年7月下旬，新河镇再次举行“新河镇人民代表大会预算中期执行民主恳谈”。虽然同为预算执行恳谈，但这次会议议程还增加了预算调整的内容。作为镇人民代表大会的一次全体会议，会前安排部分人大代表对当年预算确定的几个建设项目进行了视察，然后由财经小组组织代表对政府预算调整草案进行了初审讨论。这次会议没有邀请旁听群众，代表分组和大会民主恳谈的程序更为规范。最后，大会表决通过了镇政府的预算调整方案。不过，这次会议仍存在一些问题，如：没有按照人代会的会次来标明会议名称；预算执行与预算调整报告仍需细化；财经小组对预算执行的监督作用仍发挥不到位，需要进一步研究与探索。但是，代表们对会议表现出极大的参与热情，发言人数以及讨论内容，明显较2005年的预算执行民主恳谈会不同，人大代表对预算恳谈形式的认同度也有明显增加。
2007年4月3日-4日，新河镇第十五届人大第二次会议召开，会议的主要议题是审议并通过《新河镇2007年预算调整案（草案）》。为准备此次会议，来自北京、上海的学者为新河镇设计了《新河镇2007年参与式预算工作方案》，其他来自北京、广州、杭州等地的学者以及媒体，观摩了此次人大会议。共有110名人大代表和大约80多名旁听者（包括温岭市委党校中青班40多名学员）参加了会议。经过讨论、询问、表决、投票等程序，大会最后通过了《新河镇2007年财政收支预算调整的议案（修改案）》。
2008年2月24日的新河镇人大预算民主恳谈已是2005年以来的第4次。与之前几次民主恳谈相比，无论是人大代表还是政府官员对一整套程序已经驾轻就熟，代表提问有的放矢，政府官员回答层次分明，甚至围绕着预算出现了激烈交锋。2月24日下午，部分代表提出的“关于增加塘下片教育资金投入”的议案并没有被人大主席团采纳，引起了十几名代表的退场，以表示不满。一名退场的人大代表说，“预算里修建公园投入350万，为什么不调整一部分资金在塘下建设中小学？”镇政府的回答是，塘下的中小学涉及一个搬迁方案，不是单纯投入资金的问题。票决的结果也出人意料。两个参加票决的预算修正案都因为反对票超过半数而没有获得通过。对于预算资金的分配，各方人大代表都有自己的算盘，没有代表公共利益的预算修正案自然不会被通过。两个修正案被否决，其他均被列为参考意见，对塘下片代表来说这种结局可能让他们心理平衡一些，但是这也恰恰说明良性的利益机制并没有形成。
纵观以上过程，预算民主恳谈发展的特点可以归结为以下两点：
第一，范围的推广。
从2008年开始，发端于新河镇的预算改革，在温岭市的另外4个乡镇得以推广，分别是箬横镇、泽国镇、滨海镇和大溪镇。温岭市计划从2009年开始，温岭市政府主要部门如教育、城建、交通、农业等占到整个市预算支出70%的大部门，都要拿出来做预算改革。温岭市的民主恳谈10年前开始发展的时候，是在村和乡镇一级而且是在体制外进行的，经过乡镇一级的公共预算改革已经将民主恳谈这种民主协商机制从体制外引入到体制内，而且范围正在逐步扩大。
第二，制度的完善。
2006年3月，新河镇第十四届人民代表大会第六次会议通过了《新河镇预算民主恳谈实施办法（试行）》。该办法规范了预算民主恳谈的程序，为预算民主恳谈奠定了制度基础。箬横镇2008年的《实施办法》以新河镇的作为蓝本，加入了两点创新。其一，在人代会召开之前，箬横镇人大就搞了两次预算初审，第一次是在1月29日，按地域分成六大片区初审；第二次在2月20日，按功能分为经济、社会、城镇三个组初审。两次初审间隔开来，让代表有充分的时间熟悉和讨论预算。一项被从3小时延长到30天的初审，说明人大代表们有了足够的时间去思考、调研、沟通，以便更成熟地表达对预算的意见。经过第一次初审后，箬横镇的《2008年财政预算细化说明》大大小小的修改共22处；第二次初审后，人大主席团共收到代表议案、建议和批评意见共69件。其二，在预算修正案票决之前，加入了辩论程序，让预算修正案的提出者和反对者充分辩论。往年有些人表决会随众，通过辩论可以让更多代表了解预算修正案的利益关系。即：在代表提出预算修正案之后，召开全体代表大会，提出修正案的代表阐述自己的理由，其他代表可展开自由辩论。
对他们来讲，辩论是一次表达意见、争取利益的平台。
二、预算民主恳谈：财政预算决策新机制
预算民主是指预算编制、审批、执行和监督的整个过程均应体现公众的参与和决定权。在代议制民主社会中，预算民主一方面体现为人大对预算的审批和监督权；另一方面表现为公众还应当有其他渠道参与和监督预算，例如通过报纸、电视、网络等媒介工具了解和反馈信息，还比如温岭的参与式预算改革。参与式预算改革将公众吸收到了预算编制、审批的环节，公众有了自由表达意愿的渠道，这极大地促进了预算民主。
（一）激活的人大制度：预算民主的充分实现
2006年3月，新河镇历时三天的预算民主恳谈，参与的人大代表和其他公众共计410多人，在预算草案的讨论、审议过程中提出的意见、建议多达112条，其中与预算有关的有66条，此外还有8个“预算修正议案”。镇政府据此调整预算支出项目13项，新增支出项目1项，修改内容2条，调整预算资金828万元。其中，调减7项，数额414万元；调增6项，数额404万元；新增1项，数额10万元。
2006年新河预算民主恳谈的一个突出特点就是把民主恳谈和人大对预算的审查结合起来。中国地方人大对预算的审查分为两个阶段：预算初审和大会审议。前者由人大的预算工作委员会在每年人代会召开前一个月左右对各部门的预算进行初期审查；后者指每年人代会期间全体代表对预算的审议，并最终投票对预算草案进行表决。与之相对应，此次的预算民主恳谈分为两个阶段：预算报告初审民主恳谈和人民代表大会财政预算民主恳谈。
预算报告初审民主恳谈安排在人大的预算初审阶段，但是和正常的人大预算初审有很大的不同。正常的预算初审由人大预算工作委员会（乡镇一级是财经小组）组织召开，对政府预算报告草案的初稿进行审查，如果预工委或者财经小组对预算有疑义，财政部门和支出部门负责做出解释，必要时要对预算报告进行修改。温岭的预算报告的初审民主恳谈虽然是由人大财经小组主持召开，但是向所有对政府预算感兴趣的人士敞开大门，允许他们自由表达意见。一般来说，政府在这个阶段并不介入，不对预算做出任何解释或者更改。这一个阶段就是参与式预算的过程。
人民代表大会财政预算民主恳谈和正常的预算审查第二个阶段（大会审查）相结合，参与者主要是人大代表和列席代表。在中国地方政府的预算过程中，由于各种原因，人大的权力事实上处于虚置状态。预算编制的工作程序一般是，财政部门拟出预算草案——政府常务会议研究——党委常委会讨论决定——政府提请人代会审议。按照这样的程序，其实是党委控制着预算权，而人大代表很难再有审查的余地。每年的人代会对预算的审查成了走过场。另外，由于预算编制不够细化，缺乏对收入和支出项目的详细说明，使得人大代表很难对预算进行审查和监督，个别代表甚至根本看不懂预算草案，对预算的审查也就无从谈起了。
温岭的民主恳谈进入第三个阶段后，直接将民主恳谈这一形式与体制内的人大制度进行了无缝连接，更选取了大家最关心的预算作为突破口。改革发起者的本意是激活基层人大制度，预算只是一个触动体制较小的也是比较容易切入的载体。而从财政角度来讲，多年来很难落实的预算民主也随着基层民主改革的推进被激活了。民主是预算最根本的特征。无论从预算的产生过程还是它的存在价值来看，只有实现预算民主，财政民主才进入一个正常的轨道，甚至可以说，人民民主才有最根本的体现。在代议制民主制度下，人大代表对预算实行充分的审查、批准和监督就意味着预算民主已经得到了充分的实现。
在历时两天的人代会期间，有一天半的时间是在讨论政府的预算报告。
所有的代表可以在大会上自由发言，也可以通过分组讨论表达他们的意见。
在人代会讨论期间，所有代表提出的问题，镇长和副镇长必须现场回应。最重要的是，代表们可以联名提出预算议案，一旦议案由全体代表表决通过，政府必须对预算做出相应修改。我国的《预算法》虽然赋予地方人大在预算决策中最高的权力，但是并没有对预算的修正权作出任何的规定，而修正权是人大在预算过程中最重要的权力。新河镇的做法在中国的预算管理史上还是第一次。
具体来说，以下措施保障了代议制下预算民主的充分实现：
1．设计预算审查的规则
2006年3月8日，新河镇第十四届人民代表大会第七次会议制定了《新河镇参与式公共预算实施办法》。实施办法对预算报告初审民主恳谈、人民代表大会预算民主恳谈、修改并通过预算报告及预算执行与监督这四个过程都做了具体的规定，从而使得新河人大预算民主恳谈会有了制度化的基础。
根据这种实施办法，人大代表首先被分成若干小组讨论预算草案，接着，讨论结果将提交到全体人大代表和镇政府之间的对话会议上。然后，镇政府和人大主席团的联席会议将讨论和修改此前讨论的结果。2007年4月3日，人大代表、自愿参与者、旁听学者和媒体等参加了新河镇预算民主恳谈的分组讨论。《新河镇2007年财政收支预算调整议案》和会议通知提前5天发到了代表手中。人大代表和被邀请代表被分为工业组、农业组和社会组，其他自愿参加的代表根据个人的兴趣自主选择讨论小组。分组讨论情况存在很大差异，在工业组和农业组，讨论比较热烈，提出的问题也比较多。4月4日上午，十五届人大第二次会议举行，会议由镇人大主席主持，温岭市人大主任也参加了会议。大会首先由3个讨论小组分别报告讨论结果。然后，人大代表开始就预算调整案进行发言。代表们提出的问题包括：减少工业区建设不合理资金、老城区建设投入、农民技术培训投入、医疗保障、旅游业发展、农田水利事业、教育、社会治安和社会保障体制建设等。镇政府的官员逐一回答了问题并解释了原因。
