2．会计核算中心的实施，提高了资金使用效率，推进了财政资金管理制度改革，为建立国库集中收付制度奠定了基础
首先，核算中心的单一账户提高了财政资金收缴、拨付的运行效率。取消各单位银行存款账户，实行核算中心单一账户，一是可以使财政资金拨付一次到位，不需要经过层层划转，既缩短了资金在途时间，又有效地减少了资金层层划转中的人为损耗；二是单位执收的预算外资金可以经核算中心单一账户直达财政预算外资金专户，从根本上解决了单位执收的预算外资金层层汇缴、流经环节多、容易流失和逃避专户管理的弊端，使预算外资金缴入财政专户的渠道更为.通，入专户速度更加快捷。其次，单一账户、集中支付、统一结算方式，增强了财政宏观调控能力，提高了财政资金的使用效率。实行单一账户后，支出单位的财政资金在单位没有发生购买行为或支付事项时，全部集中在核算中心的单一账户里，这既避免了相当规模的财政资金滞留在预算单位不便管理、容易发生腐败事件的弊端，又有利于财政部门对资金的统一调度，大大提高了财政资金的安全性和使用效率。有关资料表明，金华市本级各单位财务移交后，光账户上的积淀资金就达1226.5万元，极大地方便了财政部门的资金调度，增强了财政宏观调控能力。再次，会计核算中心的单一账户、集中支付、统一结算方式，为规范的国库集中收付制度的建立，从制度和技术两个层面奠定了基础。从制度层面看，会计集中核算的单一账户和集中支付为国库单一账户体系的建立、财政直接支付的实施提供了操作性经验，对建立规范的国库集中支付制度具有一定的借鉴意义；从技术层面看，核算中心下的集中支付、统一结算系统，为国库集中支付制度的直接支付和授权支付系统的建立，提供了技术支撑。因此会计集中核算，无论是制度还是实践，都具有国库集中收付制度的雏形。
3．会计核算中心的实施，有利于节省行政成本和管理成本，提高行政效率
首先，集中支付、统一结算有效控制了行政事业单位的各种不合理支出事项。据有关方面统计，核算中心运行仅4个月，各单位的支出与前年同期相比，剔除不可比因素后，平均下降了11.2%。其次，集中核算节省了单位管理成本。会计核算中心一个会计人员可以核算、管理多个单位的会计事项，节约了财务人员，降低了管理成本。在施行会计核算中心以前，原机关大楼内行政事业单位会计人员达112人，而会计核算中心仅有14人，节减行政编制77人，核减78%。按人均每年支出1.5万元计算，每年可节省财政资金115万元。再次，财政等业务部门摆脱了费力、费钱、费人的各种财务“大检查”和“专项检查”，集中搞好宏观管理工作，提高了行政效率。
核算中心这种模式显示了它的现实效益及制度意义，不仅从实践效果上监控了行政事业单位的资金使用状况，更从思想观念上加强了单位提高资金使用效率的自律观念，做到了行动上和思想上的双效果。
二、嘉兴“四统一”模式
收费统一管理、财务统一核算、会计统一派遣和分配统一标准的嘉兴“四统一”模式，是嘉兴市对如何管好用好预算外资金进行积极探索和实践的成果，是嘉兴市、也是浙江省乃至全国在预算外资金全方位管理方面的制度创新。
（一）“四统一”模式的实施背景和过程
所谓预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门或政府委托的其他机构（以下简称“部门和单位”）为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入政府预算的各种财政性资金。预算外资金是在计划经济转向市场经济的特定时期下形成的政府财政性资金，对促进当时的经济建设和社会事业的发展，弥补预算内资金的不足，维持国家机关的正常运转起到了十分重要的作用。但随着预算外资金的快速增长，原来预算外资金管理实行的淡化所有权、强化部门和单位对资金的使用权的管理方式，在实践中暴露出了许多问题和难点。从嘉兴市来看，其问题突出表现在以下几方面：
一是资金增长速度过快，规模不断膨胀，但缺乏有效的资金使用约束管理机制。据统计，1998年、1999年，浙江省的预算外资金总收入均超过200亿元，相当于全省财政总收入的一半左右。而嘉兴市预算外资金增长速度更快，年均以25%的速度递增，预算外资金支出数是预算内资金支出的近两倍。庞大的预算外资金规模，客观上要求财政必须具有强有力的管理约束制度。事实上，我国财政早在1993年之前就已经在商业银行开设了预算外资金财政专户，要求各行政事业单位收取的预算外资金必须纳入财政专户管理；1996年，国务院又专门颁发了《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）的通知，要求预算外资金必须按照“收支两条线”进入财政专户管理。但由于实践中缺乏有效管理机制，按规定进专户者寥寥，使得当时相当部分预算外资金仍然游离在财政专户管理之外。
二是收费不规范。行政事业性收费和经营性收费混淆，收费项目面过宽，管理不够严。嘉兴市当时一些部门和单位在收取不属于预算外资金的经营服务项目费用时，部分收费项目掺杂了凭部门权力实行强制收费的因素，从而混淆了预算外资金和经营服务收入的概念和内容，使一些凭借行政职能的收费与经营性收费、不合法收费混淆在了一起，为擅自增设收费项目、提高收费标准提供了条件，因而当时嘉兴市的违规收费行为时有发生。一些部门、单位通过变换名目和方式巧立收费项目，不断提高收费标准。如有的单位采取办“培训班”、协会、学会等方式进行收费；有的把职责范围内的工作变成了有偿服务项目；还有的每增加一项新的业务，都要以经费不足为由要求设立收费项目，步入了“收费养人、养人收费”的怪圈，致使嘉兴市从上到下收费项目越来越多，收费标准越来越高。据嘉兴市有关部门统计，到1998年底，涉及企业负担的行政事业性收费及罚款、基金、摊派有近400项，少数企业的税费比例达到1：1。
三是单位多头开设银行账户情况严重，财务核算不规范。1998年底，嘉兴市本级行政事业单位开设的银行账户将近2000个，有的单位甚至连内部的各个科室也自行设立账户。多头开户为单位应付检查、逃避管理提供了便利，因而嘉兴市有相当部分单位预算外资金开支混乱、部门核算分散、账务处理不规范，严重违反财经纪律。如嘉兴市有个单位从1996年到1998年，将17.8万元预算外资金以咨询费的形式转为福利、奖励基金；另一个单位自1996年6月起，将房租收入、承包款收入及其他收入全部作为账外“小金库”，至1998年审计时“小金库”34.5万元资金中，已支出24.6万元用于职工奖励。
四是预算外资金使用不当，部门之间分配不公矛盾突出。一般而言，政府批准的收费项目，都有着相应的支出用途，要求纳入单位预算统一管理。
而实际操作中由于缺乏有效的管理手段，有的部门、单位把行政事业性收费视作单位的创收而大肆改善办公条件和职工福利，形成了哪个部门收费多、哪个部门的日子就好过的不公平状况，经费开支标准大大超出国家规定，其各种设备、办公条件、职工待遇等远远高于单纯依靠财政预算拨款的单位，造成事实上的分配不公，部门间收入分配不公矛盾越来越尖锐。
针对上述问题，嘉兴市曾按照省委、省政府的要求和部署，先后开展了治理“三乱”、“治理乱收费、减轻农民负担”、清理登记基金、清理“小金库”以及两次对预算外资金管理的全面清理，从不同角度对预算外资金管理进行了多次检查，但未从根本上解决问题，常常是前脚清理，后脚通过变换名目又出现新的违规收费。究其根源，主要在于收费管理缺乏统一、规范、严格的制度，单位财务管理和会计核算执行“两则”、“两制”不严，部门、单位的权力-利益链没有切断，即没有建立科学、有效的预算外资金管理制度。因此，如何规范预算外资金管理，将党中央、国务院和省委、省政府关于预算外资金管理的方针政策落到实处，尤其是贯彻落实1999年5月25日中央召开的落实“收支两条线”规定全国电视电话会议精神，就成为嘉兴市市委、市政府及财政部门当时的重大任务。在此背景下，嘉兴市针对当地当时预算外资金管理中实际存在的问题，按照依法、规范、透明、高效、服务、廉洁的行政原则和彻底实行收支两条线管理要求，对于如何管好用好预算外资金的问题进行了全方位的探索，并于1999年7月嘉兴市委、市政府发布的《关于深化预算外资金管理的通知》（市委发〔1999〕39号）中明确提出了预算外资金“四统一”管理模式。
嘉兴市财政按照“四统一”的内在联系，根据管理实际，于1999年7月起首先推出了收费统一管理和财务统一核算，取得了阶段性成果。为巩固已经实施的“两个统一”的改革成果和继续深化改革，2000年1月起，嘉兴市财政又先后推出了会计统一派遣和分配统一标准，从而形成了预算外资金收取、使用全过程管理的完整的“四统一”模式。
（二）“四统一”模式的基本内容和实施过程
1．收费统一管理
按照《关于深化预算外资金管理的通知》（市委发〔1999〕39号）、《关于加强行政事业性收费项目和标准管理的通知》（嘉政办发〔1999〕113号）规定，收费统一管理的基本内容分为两部分：一是规范收费项目和标准。具体内容包括：严格划分行政事业性收费和经营性收费，将事业单位的有偿服务收费转为经营性收费，纳入税务管理；规范代垫资料工本费管理，除省以上有权审批证书证照工本费外，市自行审批的单位代垫资料工本费的回收从现有收费项目中分离出去，纳入单位财务统一管理；坚决取消不合法的行政事业性收费，凡省、市以上政府公布取消的项目立即停止执收；重新换发收费许可证，对予以保留的收费项目，按收费项目性质分别换发“经营性收费许可证”和“行政事业性收费许可证”。二是严格收费项目和标准的审批及日常管理。
对于新增项目和标准的审批，严格执行中央、省两级审批的管理制度；对于收费项目和标准的日常管理，除了实施许可证制度外，还分别制订了票据管理、票据结报、社会团体收费管理、罚没款处理与缴罚分离等管理措施，从制度上规范收费项目、收费标准的日常管理。通过收费统一管理，从管理制度上消除部门、单位擅自增设收费项目、提高收费标准的违规现象。
收费统一管理的实施，具体经历了清理、规范和强化管理三个过程。首先，根据中央落实“收支两条线”全国电视电话会议的精神，嘉兴市财政从1999年7月起会同其他部门对全市收费项目开展了清理、取消、转出、保留、换证工作。按照保留、取消、归并、转经营性收费、纳入财务管理、注销等六项清理原则，将所有收费项目清理归类，保留收费项目407项，转经营性收费36项，纳入财务管理5项，取消和注销161项。其次，从1999年至2000年底，嘉兴市在清理、规范收费项目基础上，换发了行政事业性收费许可证达343张。再次，强化票据管理，做到以票管费。无论是执罚单位的罚没款项目还是行政事业性收费项目，原则上推行票据使用填开和票款分离管理方式，用票款分离方法来监控单位收费项目、标准和上缴财政专户情况。
2．财务统一核算
财务统一核算的基本内容是规范银行账户管理和单位收支核算管理。
银行账户管理的基本要求是：单位一般只保留一个基本账户，基建项目按规定允许设立基建专用账户，不实行票款分离的单位允许保留一个收入过渡户，其他账户一律取消。单位收支核算管理，要求具有独立核算条件的行政事业单位，其财务收支必须严格按照行政事业单位的财务规则和会计制度规范管理核算。单位的一切往来收支业务必须纳入单位财务部门统一核算，通过一本总账、一份财务报表反映。严禁单位内部其他职能机构利用银行存折、信用卡等单独核算而形成账外账、“小金库”；对不具备独立核算条件的事业单位，其收支必须归口到相应独立核算单位统一核算。
财务统一核算，是消除部门和单位乱收费取得的资金存放的土壤，也是保证收费统一管理实施的重要条件。1999年嘉兴市在清理收费项目的同时，实施了财务统一核算的改革。首先，由市财政局牵头，会同人民银行和监察机关对市级机关、事业单位、社会团体等单位的公款账户进行一次全面清理，制定了自查、清理、核定、处理四个阶段的工作方案，共取消账户1070个，取消幅度达50%以上，并将取消账户内的2亿多元资金全部划入市财政局清理专户按资金来源进行清理。其次，在清理银行账户的同时，重新核定独立核算单位的资质。按照财务管理要求，结合银行账户的清理，对各部门、各单位财务独立核算条件重新梳理审核，确定了387个独立核算单位，换发了《行政事业单位财务独立核算证》，将209个非独立核算单位的财务收支归并到相应归口的独立核算单位。
