（一）“强县扩权”政策分析：2006年的例子
义乌这个总面积只有1105平方公里的县级市是一个被联合国和世界银行誉为“全球最大的小商品批发市场”的城市。2006年，义乌市实现地区生产总值352亿元，人均地区生产总值6300美元，财政总收入达44.88亿元，经济实力已经超过了金华，如此强大的经济实力远非一般的县（市）可以望其项背，与此同时，经济快速发展与现行的行政管理体制的矛盾却与日俱增。
据统计，义乌现有人口68万，外来人口达到100万，已经是规模很大的大城市构架，义乌的现状可以用“大人穿小孩子的衣服”来形容。除了公、检、法力量不够外，更重要的是，商业银行不能在县级地区设立分行，海关、检验检疫局、外汇管理局，县一级也都没有。
于是，2006年初，在浙江省委常委、常务副省长章猛进直接负责下，浙江省组织了由多个省直部门参加的课题组，对义乌等经济强县（市）三轮扩权改革以来取得的成效和快速发展中出现的新的体制矛盾和机制障碍进行调研。
根据调研结果，浙江省委、省政府决定启动第四轮强县扩权试点。2006年11月底，浙江省下发了《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》，义乌成为唯一的试点。
2006年扩权改革的主要内容是：第一，凡法律法规明确规定由县级以上人民政府及其主管部门批准和管理的事项，均由义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权；有关法规和部门规章规定与国家法律不一致的，服从上位法的规定。
第二，法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权，具体实施情况报金华市政府及其主管部门备案；属于禁止委托的，由金华市政府及其主管部门向义乌市延伸机构行使批准和管理权。
第三，法律法规规定须经设区市审核报省级政府及其主管部门批准和管理的事项，由义乌市政府及其主管部门直接报省政府及其主管部门审批，同时报金华市政府及其主管部门备案；法律法规规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，少量确需由义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权，法律法规又无禁止委托条款的，采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限；法律法规规定不能委托或授权、依法由省政府分批次审批的事项，确需由义乌市政府视情实施的，可由义乌市政府每年汇总并一次性申报，经省政府批准后，由义乌市政府具体实施，具体实施方案报省有关部门及金华市政府备案。
第四，义乌市可根据经济社会发展需要，按照全面履行政府职能的要求，研究提出调整优化政府机构设置和人员编制方案，报省政府批准后实施，同时报金华市政府备案。鼓励义乌市对现有部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合，进一步理顺和规范部门间的职责分工。支持义乌市在核定的人员编制总数内，优化部门人员配置，适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制，加强对公安、司法、法院、检察院等机构的人员配备。
第五，根据义乌市场国际化发展需要，支持和帮助义乌市设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构，并协调赋予这些分支机构设区市或相当于设区市的职能，完善义乌市经济管理服务网络。
第六，建立和完善党政领导干部激励机制，保持义乌市现行领导干部管理体制不变，市委书记、市长可采取适当方式高配，其他干部行政级别不变。
根据上述精神，浙江省政府着手扩大义乌市472项与省级部门相关的经济社会管理权限；金华市政府亦将以延伸机构、委托、交办等形式，将131项经济社会管理权限下放给义乌市。通过扩权，义乌市政府基本上具备了地级市政府所具有的权限。
此轮强县扩权试点的重点是扩大县级政府的权限，实质上是对省、市、县三级政府之间关系的调整。经过调整，地级市政府的权力进一步弱化乃至虚化，而随着第四轮“强县扩权”的实施，义乌市已无权可扩，可以说，“强县扩权”是向“省管县”行政体制过渡的强烈信号。
（二）“强县扩权”改革的成效和问题
1．“强县扩权”改革促进了经济发展
块状经济是“省管县”财政体制得以持续发展的根本原因，事实上它也是强县扩权的内在动力。因为县域经济对地级市的依赖性相对较小，这种情况下，县里的事要经过地级市政府的协调和批准就不具有经济上的合理性，反而降低了行政效率。随着经济的发展，尤其是县域经济逐步壮大，县级政府自然要求具有更大的权限。而反过来说，县级政府具有更大的权限后，不仅提高了办事效率，而且给经济的发展创造了更大的空间，因此，进一步促进了经济的发展。
举例来说，2005年，上一轮扩权的17个经济强县（市）和萧山、余杭、鄞州3个区实现生产总值5276.3亿元，是2001年的1.8倍，占浙江省生产总值的39.48%；人均国内生产总值33428元，比浙江省平均高21.3%；财政总收入618.8亿元，是2001年的2.6倍，占浙江省的29.26%，其中地方财政收入301.6亿元，是2001年的2.25倍，占浙江省的28.28%。
除了扩权县本身的经济得到提升外，周边县市的经济也被它们带动起来了。“强县扩权”政策的实施，优化了外部环境，进一步增强了块状特色经济和专业市场对区域经济发展的整体带动力。义乌中国小商品城、绍兴柯桥轻纺城等不仅成为区域经济发展新的增长点，而且成为带动周边县域产业结构调整和产品生产基地发展的“助推器”，促进了区域产业分工协作，带动了周边县（市）的产业发展乃至全省工业化和现代化的进程。
例如，义乌市充分发挥小商品市场的强大辐射功能，大力支持周边地区的企业在国际商贸城设立销售窗口，推动了各地相关产业的发展提升，一些县（市）逐渐形成具有鲜明特色的产业化格局，成为义乌市场强大的后方生产基地。据统计，目前，在周边地区中，已有近1万户经营户在义乌市场经商，占义乌市场经营户总数的20%左右，有6万多家中小企业与义乌市场建立了密切的业务联系。从2000年至2004年，义乌已向金东、婺城、兰溪、东阳、浦江、武义和衢州等地输出合作项目近100个，累计输出资金总额近20亿元。浦江水晶、磐安仿古相框、兰溪毛巾、永康五金产品、黄岩塑料制品、温州眼镜、仙居木制玩具、诸暨珍珠、武义文体用品、上虞雨具、东阳服装纺织品等区域特色产品，都通过义乌市场源源不断地销往国内外市场。
再例如，绍兴县中国轻纺城的不断提升发展，不仅推动了地方经济的发展，还发挥了强大的辐射作用，有力带动了周边地区乃至全省轻纺织品、轻纺原料、轻纺机械及印染、服装、染料等其他相关产品或产业的迅速发展，催生了一批与之相关的专业市场，如纺织原料市场、服装市场、鞋革市场、皮件市场、小商品市场、服装辅料市场、纺机市场等，形成前后衔接、相互配套的产业链条。
2．“强县扩权”改革的问题
可以肯定的是，“强县扩权”改革进一步优化了县（市）发展环境，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进了城乡经济和区域经济协调发展。但随之也带来了一些问题，使“强县扩权”改革受到了阻碍。
（1）削弱了市级调控力，加剧了市和县（市）及省之间的博弈浙江发达的县域经济加上财政体制上实行的“省管县”，再加上“强县扩权”，县域经济的不断壮大在要素集中方面对地级市构成了威胁，这样就可能把地级市架空。市与县之间的经济联系较弱，大部分县因为在财政上直接与省进行结算，它们与地级市之间在经济关系上相互独立，有着各自不同的利益，出现了地级市与县争夺资源的现象。这不利于带动整个地区经济的发展，从而也不利于提升整个地区的竞争力。
然而，县级政府的很多权力仍然掌握在地级市政府手中，在落实扩权政策时，扩权县与地级市政府仍然存在着许多难以协调的矛盾。扩权县既要和省一级部门保持联系，又要维护与市一级部门的关系，这就大大增加了这些县（市）主要领导的工作量。同时，因为扩权的主要措施是将地市级政府的权限下放到县，一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，甚至出现了与扩权县争收养路费、交通规费的情况。因此，这种体制无形中加剧了地级市与县之间的行政博弈，最典型的就是地级市把一些经济发达县改为其所属的区。如撤掉萧山市、余杭市并入杭州市，撤掉黄岩市、椒江市并入台州市等。
而本章前面部分提到的“三保三挂”、“三保三联”政策就是迫于地级市的压力，省财政厅做的某些妥协与让步。
（2）给予了县（市）更多权力，可能造成县域开发重复建设
在目前全省城市发展和城市化快速推进的强劲势头下，各级各类城镇都充斥着“开发热”、“建设热”。对于扩权后的县（市）来说，建设的热潮更是空前的高涨，都想抓住好机会进行发展与扩张，县（市）基础设施重复建设、小而全、不上规模。而且，在追求发展的过程中，很有可能忽视与其他区域之间的功能协调，忽视产业、人口、环境与县域开发容量的协调，忽视基础设施建设标准与时间、空间利用的协调。“强县扩权”客观上必然削弱地级市对县级行政的管理力度，不利于对县级行政的监督和约束以及各县的统筹发展。
（3）强县增多了，对省级政府的监督管理能力提出了挑战
“强县扩权”后，大量经济社会管理事务由县政府直接与省进行联系，省级政府的管理半径大大增加了。如何有效监督县级政府权力的使用，如何有效地协调地级市与县（市）的关系，成了省级政府的新课题。
本章小结
浙江从1953年开始，除“文化大革命”后期的一段时期以外，一直实行“省管县”财政体制。在其他省份纷纷实行“市管县”的时候，浙江根据自己的情况，坚持实行“省管县”。可以说，“省管县”财政体制是原来就有的，并不是浙江的创新，但是像浙江这样一直坚持实行“省管县”的省份在全国几乎没有。浙江“省管县”财政体制与浙江经济互为推动，浙江特有的块状经济成为“省管县”体制的基础，而体制反过来又促进了经济的发展，双方形成了良性循环。这为很多急于谋求体制突破、促进县域经济发展的省份提供了很好的经验。除此之外，浙江独特的地理条件和特有的现实条件使省直管县成为可能。最重要的是，浙江有管理上的创新优势，从“亿元县上台阶”到“两保两挂”、“两保两联”、“生态环保财力转移支付”，约束激励兼容的转移支付制度作为体制的重要内容为“省管县”财政体制在浙江的成功实施发挥了重要作用。而且，“强县扩权”改革为“省管县”财政体制的进一步发展拓宽了道路。
主要参考文献
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