国家法治建设路径的选择决定地方法治建设道路的确定。通过浙江走过的30年法治建设之路考察发现，地方法治建设党政推进是主导因素，民众推进是决定因素。因此，我们提出现阶段“法治地方”建设应当采取以“党政推进”带动“民众推进”的建设路径选择。
（二）“党政推进”主导性作用的分析
浙江党政主体，以积极有为的姿态，制定了总体战略目标和分阶段实施步骤，明确了法治建设的领导力量和协同力量，充分调动社会各方积极因素，分层次、分阶段地推进，既有前瞻性的规划，也有操作性的步骤。浙江法治建设从初创到全面推进再到深化和创新三个不同阶断，都呈现出党政推进带动民众推进的协调配合特征。国家主导的法治建设路径，在浙江省不仅落实在各级党政机关的自觉行动上，也体现在司法部门的实践中，更体现在民众的自觉行动中。1996年，浙江省委作出“依法治省”决定；2000年，进一步作出同样命题的决定；2004年，将“法治浙江”列为重点调研课题；2006年，出台具有战略指导性的文件——《关于建设“法治浙江”的决定》。不同时期的决定印证了国家宏观层面的时代特征，更凸显浙江地方党政积极有为的姿态，积极推进地方开展法治建设的决心和行动。
可以看出，浙江法治突出党政的核心推力。建设有为政府，大力构建社会公共事业和社会公平，解决民生问题，同时又强调建设有限政府，政府有所为、有所不为，为市场和公民社会的发展留有余地。明确以宪法和法律为依据，坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，以经济建设为中心，以民主法制完善、利益平衡协调、社会文明安定为基本目标，不断完善立法，依法行政，公正司法，开展法律监督、法制教育和法律服务。强调不断提高公民参与管理国家、社会事务和各领域的民主程度与法治意识，努力营造有利于扩大公民有序的政治参与，有利于促进经济、政治、文化、社会建设的协调发展，有利于维护社会和谐安定的优良法治环境。这为浙江小康社会建设、提前基本实现现代化提供了坚实的法治保障。
（三）“民众推进”决定性作用的考证
民众是法治建设的最终推动力量。真正的法治必然要求民主和推行民主。法治和民主都必然包含着对于权力的制约。民众对于国家权力的决定与监督就必然成为法治建设的要求与内容。民众担负着对于国家权力的最终监督与制约的责任和使命，是法治建设中最不可忽视的、根本性的决定力量。在浙江的法治建设中，“民众推进”的建设力量已经形成重要的推动力量，使浙江的法治建设有了稳固、坚实的基础。
民众对本土法治资源的推进力。浙江在本土法治资源开发进程中，民众的推进起到了非常重要的作用。主要体现在：一是民众自由理念的更新推动了社会秩序的创新。如新中国第一例“民告官”案件就发生在浙江。二是发达的经济环境，树立了民众市场经济的契约精神与意思自治。作为全国经济先发省份的浙江，以民营经济为主体的民众，从改革开放初期就确立了经济主体独立意识和契约精神。三是改革开放为民众带来了权利本位与个体自主的世界观，这一点从浙江较早在基层推行全民直接选举的实践中就能得出结论。浙江在形成和发展过程中积淀下来的这些本土法治资源都是现代法治所必需的，与现代法治是相容的。这种民众的本土法治资源建构了浙江法治建设的文化基础。
民众对时代法治文明精神建设的推动力。浙江在法治建设中灌输现代法治理念，弘扬时代法治文明，在民众中形成了法治文明基础。法律至上理念逐渐形成，以此带动其他理念的全面更新。确立了自由、平等、民主和公正的沟通协商机制和话语论证原则，形成了多元共识、自由自主、平等互利、权利互动、契约共建等现代法治文明形式，从而奠定了有效的地方法治基础。
如，浙江在基层民主法治建设中涌现出“枫桥经验”、“民主法治示范村”、“民主法治示范社区”、“力帮社区综合治理”、“综治进民企”、“台州民主恳谈会”、“宁波和谐促进会”等典型事例，表明了浙江民众对时代法治文明精神建设的推动力。同时，这种文明精神在整个社会法治建设进程中又充分发挥效用，带动了全社会法治水平的提高。
民众对构建和谐法治政府的推动力。面对构建和谐社会的现实需求，政府必须坚持依法行政，加快法治政府建设步伐。浙江在法治政府建设进程中，民众起到了重要的推动作用。一是民众参政意识增强。在浙江省政府制定各种规章制度向社会公开征求意见时，民众参与踊跃，提出的意见建议中肯、实际，为政府制定政策提供了有益支持。浙江的人大、政协的各种会议形式较早地推行了公民旁听制度，旁听公民和代表、委员一样，在政情交流会上提问、发表意见、提出建议。二是公民的法治意识明显增强，“民告官”案件在不断增加。诚然，我们承认公民提起行政诉讼、申请行政复议、进行信访，并不能标志他们的要求都是合理合法的，但却说明公民的法治意识在增强，浙江的法治建设已经得到越来越多的民众的认同，民众已经开始认识到了法治政府建设的现实价值。社会观念在改变，不再畏官、怕官，而是敢于监督“官”
的行为，监督政府行为，这正是推动法治国家建设的真正动力。
三、“主体论”的确立：地方法治建设的五大主体要素价值评述
（一）地方法治建设主体的立论
目前关于法治建设主体的探讨较少，理论界的研究大多是围绕治理主体。归结起来，主要有四种结论：一是将法治的主体归结为国家机关及其公职人员，认为无论是国家权力机关还是行政或司法机关，都是实施依法治国方略的组织者和承受者，没有权力机关的立法活动和行政、司法机关的公正执法、司法过程，连法律都无法产生和运作，更何谈法律之治呢？二是认为并非全部的国家机关及其公职人员都是依法治国的主体，只有其中的一部分才是。在这里又分为两种认识：有的认为，在我国，只有人民代表机关才是法治的主体。因为国家的一切权力属于人民，人民行使当家作主的权利，而人民行使主权的机构是人民代表大会，所以，应由国家权力机关来担负起推进法治进程的主体性职责；有的认为，法治的主体应为国家机关中的司法机关，因为法治的关键在于实行法律之治，不严格公正地适用法律就没有法治，司法机关是适用法律的专职机关，理所当然地成为法治之主体。三是将国家行政机关和司法机关作为法治的主体。因为依法行政和公正司法是适用法律的基本内容，加之它们的权力又是源于人民的授权，所以，具体行使国家行政管理权或司法权的国家机构和国家公职人员是行使治理权力的执行者，当然，任何机构和个人绝不能未经人民授权或者超越人民授权而成为人民之外或者人民之上的治理国家的主体。四是法治的人民主体性。认为，法治是“良法之治”、“法的统治”、“人权之治”、“人民之治”。一切权力属于人民，除了人民主体及代表人民行使管理国家权力的代表机关外，任何行政机关、司法机关都不能成为依法治国的主体。这些理论观点是对法治国家的治理主体进行的立论，而对法治国家建设主体并未进行深入研究。从广义来看，法治国家建设主体一定包含治理主体，各个治理主体也应当是法治国家的重要建设主体。我们认为，上述各观点所论述的治理主体都是法治国家的建设主体，同时，建设主体还应当包括更广泛的主体范畴。
法治国家和法治地方建设都离不开主体，这一问题不得到解决，建设法治国家便成为空谈。到目前为止，专门针对法治建设主体的论述，理论界尚未达成定论，实践中也存在概念的混乱。尤其是地方法治建设中，各地认识不一致，造成主体不清，责任不明，执行者无所适从，在确立地方法治建设规章和评价标准体系时概念混乱，影响建设工作的顺利推行。所以，有必要对地方法治建设主体问题形成立论。
实际上，浙江在进行地方法治建设中已经认识到地方法治建设离不开党的领导作用、人大的主导作用、政府的组织作用、“一府两院”的执法作用、政协的民主监督作用以及人民群众的决定作用。浙江省人大常委会在2006年5月25日通过的《关于建设“法治浙江”的决议》中就明确指出：“按照党委统揽全局、协调各方的原则，规范党委同人大、政府、政协的关系，充分发挥党委的领导作用，人大的主导作用，政府的组织作用，‘一府两院’的执法主体作用和政协的民主监督作用。把党委的重大决策与地方立法结合起来，在法治轨道上开展各项工作。同时，还包括逐步培育理性的法治文化、提高全体公民的民主法律意识、增强社会对政府权力运行的监督能力。这样才能使全社会各方面的力量都参与到浙江法治建设工作中来。”这就明确了地方法治建设主体是全社会各方面力量，并明确了具体主体。党委是领导主体，在地方法治建设中起到统揽全局、协调各方的作用；人大是主导主体，起到上承国家意志、下表地方创造精神的承上启下作用；“一府两院”是执法主体，起到自身改革和带动民众改革的推动作用；政协是监督主体，发挥民主监督作用；民众是决定主体，民众是权力的授权者也是法治建设成果的承受者，人民才是推动社会向前发展的真正动力，所以民众主体具有最终的决定性地位。在此，我们以浙江的实践对各项法治建设主体的确立进行考证。
（二）领导主体：党委的法治建设地位、权责考证
改革开放以来，中国共产党的领导方式和执政方式经历了从人治到法治，从政策治国到依法执政的重大转变历程。依法执政的确立解决了社会主义制度建立之后，党如何执政这一长期未能很好解决的历史课题，标志着我们党领导方式和执政方式的重大转变，也确立了党在法治国家建设中的主体地位。
从浙江的实践看，地方党委转变观念，把地方经济社会发展中的重大和全局问题的决策，通过地方人大、政府制定成地方性法律、法规，把党的主张经过法定程序，上升为法律意志，来实现对地方的政治领导。多年来，浙江地方党委一系列的重大决策，都得到了地方立法的支持，诸如2002年后，提出的建设信用浙江、绿色浙江、数字浙江以及创建生态省的重大决策，仅省政府就颁布了31件政府规章为重大决策提供法规支撑。2003年，围绕如何加快浙江全面建设小康社会、提前基本实现现代化的战略目标，作出的“八八战略”的重大决策，使后期浙江经济社会全方位立法掀起一个新高潮，社会性立法开始增多。2004年，省委建设“平安浙江”的决定，得到了地方修改《浙江信访条例》的支持。2006年，作出的建设“法治浙江”的决定，浙江省人大新制定了13件地方性法规予以支持。
同时在建设评价标准上，浙江强化了地方党委在进行地方法治建设方面的主要职责，对各级党委、各级党组织领导、党员干部依法执政能力进行考核。确立了五项主要考评标准，即：认真遵守宪法、法律和党章，贯彻落实中央和省委重大决策指标；发挥党委对同级人大、政府、政协的领导核心作用，支持监督司法机关依法开展活动指标；健全党内民主制度，推行党务公开指标；健全党内监督制度指标；建立健全党委领导法治建设的工作机制指标。
通过考评体系的制定，明晰了党委的法治建设主体地位和权责体系，使党委在“法治地方”建设中发挥了积极作用。
（三）主导主体：人大承上启下作用发挥的论证
地方人大在地方法治建设中具有重要的主体地位。与全国人大及人大常委会相比，地方人大有着自身的特点，它既要秉承国家意志，保障国家宪法、法律在本地方能顺利执行，制定相应的补充性规定，又要根据本地方经济社会发展特点，发挥地方的主动性、积极性，制定全国未作统一规定的具体规则。同时还要对国家和地方法律的贯彻执行进行监督，监督地方政府、司法机关法律的贯彻落实情况。尤其是在制定法律时能否真正发挥人大代表对民意的表达，进行科学、民主立法，制定出符合民意的地方立法。所以，地方人大在“法治地方”建设中起到上承国家意志，下表地方创造精神的承上启下作用，是“法治地方”建设的主导主体。
