但坚持中央的统一领导，并不是由中央包办一切事务，多年的实践表明，没有地方的积极性和主动性，国家的整体功能就不能充分发挥出来。加之我国地广人多，情况复杂，各地差异性非常大，中央不可能制定能适用所有地方的具体政策。
如果忽视地方特殊性，不注意发挥地方的积极性和主动性，势必造成中央政策的失误，还会造成地方对中央的消极依赖和不负责任。这样，既不利于地方的工作，也分散了中央的精力，而且容易助长官僚主义。第二，分权和集权相结合。
在中央和地方权限关系上，中央过分集权，就会导致官僚主义和个人专断，损害地方的积极性和主动性；但如果中央不集中必需的权力，就无法对整个国家实行统一领导。地方积极性与主动性的发挥有利于地方的自主权。因此，凡是关系到全国的重大事项，如国家立法、外交、国防、国民经济的调整等，由中央处理；如果事务范围涉及全国或数省、市的，应由中央主持处理或由中央召集地方主持处理；凡是仅仅涉及地方利益的事务，由地方自主处理，中央不宜干预。第三，权能统一。地方国家机关承担的功能必须要有相应的权力来进行保障。因此应根据各级地方国家机关所具有的功能来确定它们的权力种类和权力范围，使地方国家机关的权力和功能统一起来。
二、地方各级人民代表大会和县级以上各级人大常委会
（一）地方各级人民代表大会
1．地方各级人民代表大会的性质和地位
地方各级人民代表大会指的是省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会。宪法规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。地方国家权力机关是指在一定的行政区域内由本地方人民选举代表组成的人民行使国家权力的地方各级人民代表大会。它在整个国家机关体系中占有非常重要的地位，同全国人民代表大会一起构成我国国家权力机关系统。地方人大在本行政区域内处于首要地位，有权代表本地方人民意志，决定该地区的重大问题，在本行政区域内保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行；本地方的国家行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，受它监督，向它负责。
地方各级人民代表大会的这种性质和地位，既保证了它统一行使属于人民的国家权力，中央和地方的统一，又为适应地方特点，发挥地方的积极性和主动性提供了根本法的保证。
2．地方各级人民代表大会的组成和任期
地方各级人民代表大会由人民选举的代表组成。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会的代表由下级人民代表大会选举产生。县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举产生。省、自治区、直辖市的人民代表大会由350至1000名代表组成，自治州、设区的市的人民代表大会代表名额在40至650名。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表名额在120至450名之间（人口特少的地区可少于120人），乡、民族乡、镇的人民代表大会由40至130名代表组成（人口特少的地区可少于40人）。各级人民代表大会代表的具体名额，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会按照便于召开会议、讨论和解决问题的原则，在上述代表名额幅度范围内确定，并报全国人民代表大会常委会备案。各级人民代表大会任期都为5年。
3．地方各级人民代表大会的职权
（1）保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行。县级以上地方人大有权改变或撤销同级人大常委会不适当的决定。
（2）地方性法规制定权。根据宪法及地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。为适应地方形势发展的需要，1986年12月，六届全国人民代表大会常委会第十八次会议对地方性法规的制定权作了新的规定，即省、自治区的人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。《立法法》规定，地方性法规可就下列事项作出规定：
为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域内的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。另外，除必须由国家法律规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市人大根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。为保证国家法制的统一，宪法还规定，全国人民代表大会常委会有权撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。
（3）地方重大事项决定权。县级以上地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及执行情况的报告；讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学文化、卫生和环境保护、民政、民族等工作的重大事项。乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告，根据国家计划，决定本行政区域内的经济文化事业和公共事业的建设计划，决定本行政区域内的民政工作实施计划。
（4）人事任免权。地方各级人民代表大会分别选举省长、副省长，自治区主席、副主席，州长、副州长，市长、副市长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长。县级以上的人民代表大会选举本级人大常委会的组成人员，选举本级人民法院院长和人民检察院检察长。地方各级人大有权罢免本级人民政府的组成人员，县级以上的地方各级人大有权对其所选的人员予以罢免。为符合人民检察院双重领导体制的原则，选举或罢免本级人民检察院检察长，须经上一级人民检察院检察长报请该级人大常委会批准。
（5）监督权。监督权是综合性的权力。我国的人大监督权由了解权、处理权和制裁权构成其权力结构系统。具体到我国地方人大，监督权一般包括如下内容：监督人民政府工作，听取和审查本级人民政府工作报告；县级以上人大还听取本级人民法院和人民检察院的工作报告，有权改变本级人大常委会不适当的决定和命令，撤销本级人民政府不适当的决定和命令。
（6）其他职权。地方各级人民代表大会在本行政区域内保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民、少数民族、妇女的合法权益。
4．地方各级人民代表大会的工作程序
地方各级人大主要是以举行会议的方式进行工作的。会议每年至少举行一次。如遇特殊情况或有1／5以上的代表提议，可由本级人大常委会临时召集会议。举行会议时先举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。县级以上地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长、乡级人民政府的组成人员，列席本级人民代表大会会议。其他有关单位负责人经主席团决定也可以列席会议。
（1）议案通过程序。地方各级人大在举行会议时，会议主席团、本级人大常委会、各专门委员会和本级人民政府，可以提出属于本级人大职权范围内的议案，由主席团提交人民代表大会审议，或交有关的专门委员会审议提出报告，再由主席团提交大会表决。县级以上的地方人大代表10人以上联名、乡级人大代表5人以上联名，也可以向本级人民代表大会提出议案，由主席团决定是否列入大会议程，或先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定。议案的通过须经全体代表的过半数赞成。
（2）选举国家机关负责人的程序。县级以上地方各级人大常委会的组成人员，乡级人大主席、副主席，各级人民政府的负责人，人民法院院长，人民检察院检察长，由本级人大主席团或代表联合提名。省、自治区、直辖市的人民代表大会30人以上联名，设区的市和自治州的人民代表大会代表20人以上联名，县级人大代表10人以上联名，可以提出上述的候选人。选举采用无记名的方式，可以实行等额选举，也可以按照法律的规定实行差额选举。以上人员须经全体代表的半数以上通过。
（3）罢免程序。县级以上地方人民代表大会主席团、常委会或1／10以上的代表联名，可以提出对本级人大常委会的组成人员、人民政府的组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议；乡级人民代表大会的主席团或1／5以上的代表提名，可以提出对乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。地方各级人民代表大会的罢免案的通过须全体代表的过半数赞成。
5．地方各级人民代表大会专门委员会
地方各级人民代表大会是否设专门委员会，现行宪法并没有作明确的规定。
1983年起，江西、湖南、上海等省市人大开始设立专门委员会。1986年修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法时规定，省、自治区、直辖市、自治州和设区的市的人民代表大会可根据需要，设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生等专门委员会。专门委员会的产生、组织、领导体制和职权与全国人民代表大会专门委员会相同或相似。根据这一规定，1988年起，有10多个省级人大设立专门委员会，少数设区的市和自治州也设立了专门委员会，但大部分省级人民代表大会和绝大部分设区的市、自治州的人民代表大会还没有设立专门委员会。
6．地方各级人民代表大会代表
（1）地方各级人民代表大会代表的职权。第一，提出议案。在人民代表大会会议期间，县级以上的地方人民代表大会代表10人以上联名，乡级人民代表大会代表5人以上联名，有权向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。第二，提出建议、批评和意见。县级以上地方各级人民代表大会代表有权向本级人民代表大会及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。代表提出的建议、批评和意见，由本级人大常委会的办事机构交由有关机关和组织研究处理并负责答复。乡级人民代表大会代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见，并由本级人民代表大会主席团交由有关机关和组织研究处理并负责答复。第三，人事提名。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员、各级人民政府的组成人员、地方各级人民法院院长、人民检察院检察长，可以由本级人民代表大会代表10人以上联名提出。
第四，提出罢免案。县级以上地方各级人民代表大会1／10以上代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由大会主席团提请大会审议。乡级人民代表大会举行会议的时候，1／5以上代表联名，可以提出对人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案。
（2）地方各级人民代表大会代表行使职权的保障。第一，人身特别保护权。
地方各级人民代表大会代表非经人大主席团许可，在大会闭会期间非经人大常委会许可，不受逮捕和刑事审判。如果是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应立即向该级人大主席团或人大常委会报告。第二，言论免责权。地方各级人大代表和县级以上以上人大常委会组成人员，在人大或常委会会议上的发言和表决，不受法律追究。第三，物质保障。地方各级人大代表在出席人大会议和执行代表职务的时候，国家根据需要给予代表往返路费和必要的物质上的便利或经济上的补贴。
有关地方各级人民代表大会代表行使职权的保障具体论述可参阅本章第二节全国人民代表大会代表部分。
（3）地方各级人民代表大会代表义务。地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并向人民代表大会、常委会、人民政府反映群众的意见和要求。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可列席原选举单位的人民代表大会会议。县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，有代表3人以上的居民地区或生产单位可以组成代表小组，协助本级人民政府推行工作。代表应接受原选举单位或选民的监督。原选举单位或选民有权依法定的程序随时撤换所选出的代表。
