在这一前提有效的范围内，某些人能够被鉴定为是拥有优越的智慧和判断力的，其他人则愿意信赖他们，并承认他们的意见具有重要的意义。一条船上的乘客愿意让船长掌舵，因为他们相信船长比他们更有知识，和他们一样希望安全地到达目的地”。他认为国家之舟与海上之舟有着许多相似之处，人们之所以相信国家、依赖政府，是因为人们认为国家和政府与人民之间有着共同的利益，而政府是实现“共同善”的组织者和倡导者，政府的利益与人民的利益有很多共同性，然而，政府组织实现“共同善”的时候，其行为常常自觉或不自觉的越过经“共同商谈”确定的界限，不断扩大自己的权力范围，而政府的这种越界行为似乎是顺应了历史必然性的要求，人们总是默认并接受政府的这些做法。
第二，政府是一个利益体，政府除了拥有与社会、与全体公民一致的公共利益外，政府还有其自身的特殊利益，政府各部门有各部门利益，政府机构的工作人员也试图寻求自身利益的最大化，这无不导致政府权力扩张和政府行为不断越界。自由主义者正是从限制公共领域权力扩张，以避免政府及其政府机构工作人员以权谋私和权力腐败，而提出最小限度国家的主张的。他们看到人性中的自私本性、为己牟利的倾向，以及公共权力以权谋私的便利性，是政府腐败的首要根源。自由至上论者阿瑟·塞尔顿认为，在政治过程的引导下，即使善人也会害人，因此，建构国家机构的“目标不是以含混不清的政府职能原则为基础的‘有限国家’，而是以政府应该只做它必须做的原则为基础的最小限度的国家”。尽管自由至上论者揭示政府腐败原因的言论显得偏激，但是，他们主张用良好的制度环境设计来约束政府的越界行为、遏止政府为己牟利的倾向，又显得智慧有余。公共选择理论揭示了政府利用权力寻租的问题，政府利用权力对垄断的资源和公共产品形成人为的供给短缺，而形成租金，从中牟利。以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择理论基于“每个人都追求自身利益”的核心假设，“认为政治家和官员有一种‘自然的’倾向和动力去扩张政府行动的范围和规模，去追求自身的利益和利益集团的特殊目标，现行的宪法不能有效地控制政治家和官员利用决策程序来对他人进行掠夺”。
因而，在很多情况下，政府并不比私人市场做得更好，政治市场运行往往缺乏效率，政府失灵在所难免；并且，政府权力介入市场造成不公平竞争，权力寻租就有了可乘之机。于是，他主张通过宪法改革，对政府权力和政府的扩张行为进行宪法约束。事实上，政府利益具有复合性，一是政府组织的利益、二是政府官员的利益，这两者在政府选择过程中具有不同的效用函数，差异很大，但又联系紧密，无法截然分开。同时，政府作为公共利益的代表，其合法性在于首先实现公共利益，尔后才能寻求自身利益，这两种利益具有一定程度的一致性，即利益共容，但是，这两种利益常常出现偏差，如政府以实现公共利益的名义来寻求自身的特殊利益，或者为了自身特殊利益而损害公共利益的实现等。因而，“政府是具有双重人格的‘理性人’，其选择受双重利益的驱动，从而具有双重效应偏好的目标函数”。政府在实现公共利益的同时，总是千方百计的寻求自身特殊利益的实现，导致政府权力不断扩张、政府行为不断越界。
第三，政府的管理事项不断增加，政府机构不断庞大，为政府权力扩张和政府行为越界创造了客观条件。独立的民族国家产生之后，政府不仅仍然担负着传统的政治统治和军事防卫的职能，而增加了大量的社会经济管理的职能，诸如公共交通、公共安全、通讯、邮政等社会公共需要，仅仅依靠市场域并不能提供有效的满足，需要依靠政府的力量来满足社会共同的需要。因而，政府被赋予更多地权力来解决社会需要问题，以及协调社会各阶层利益冲突和缓和不同阶层之间的矛盾。
“政府中的行政机关扩大了职能范围，变消极为积极，对经济资源进行政治性的再分配。政府力量本身就强大的权力模式国家也存在着这样一种制度上的转变，但是，它碰到的障碍比法治模式的国家要少得多，国家积极性权力的运用更容易获得社会的默许或支持。”英国当代着名社会政治学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）在《民族-国家与暴力》一书中，对法律秩序、货币经济以及中央集权税制三者之间的关系进行了分析，指出财政管理以及国家对货币生产、供应和消费的左右，是资本主义活动得以大规模扩张的必要条件。美国经济学家熊彼特（Joseph Schumpeter）认为税收与政府职能扩张有着互动关系，税收制度为政府职能扩张提供了重要条件，反过来，“如果财政创造了现代国家，那么现在国家则要从自己的角度去塑造财政，扩充财政的职能……”他认为，税收体制演变对政府职能的变化具有根本性意义，“统一财税体制的建立为国家权力的运行奠定了物质基础，税制的基本结构及其运行状况既是国家对经济资源的控制与摄取能力的显示器，又是一个国家对社会资源的再分配能力的测量仪，说到底，税制成为国家介入以经济为核心的私人领域的一种工具”。伴随国家税收能力的扩充，与税收相关的征税机构、运用税收的机构相应扩张。
从政府自身之外来看，政府权力扩张和政府行为越界，有其经济、社会、政治和法律等方面的原因。首先，在现代国家，政府权力的扩张多数是经济权力的扩张，政府行为越界往往是政府的经济行为超越原先的活动范围和领域。一方面是由于经济活动的范围不断扩大，经济活动本身越来越复杂，客观上需要政府来从宏观上更多的管理经济活动，为社会经济活动营造良好的社会氛围和法治环境。另一方面，偶然出现大的经济波折和经济问题通常引发政府经济权力的扩大。例如，20世纪20年代末到30年代初西方资本主义国家爆发的经济危机，导致了政府干预经济活动的增强，以期通过政府干预经济活动能够遏止周期性经济危机的爆发，解决通货膨胀和失业等社会经济问题。于是，凯恩斯主义的经济政策应运而生，在美国，如州际商业委员会之类的独立管制机构也适时组建起来。这些机构往往突破宪法原理所设计的集合职能，拥有多种权力。美国州际商业委员会为了更好地履行搞好国家的工业这唯一职责，被赋予了广泛的制定规章权、裁判权和更多的传统执行权。
其次，政府权力扩张和政府行为越界有其政治原因。政府权力的扩张常常伴随政府政治活动事项的增多、政治活动领域和范围的扩大，以及政治活动重心的转移等实现的。现代政府较之于古代政府其政治活动的内容、事项，在不断膨胀，古代政府时代不存在的政党政治、集团政治、选举政治等已经成为现代政府政治活动的主要内容。政府的政治活动不再仅仅局限于政治权力的夺取、掌握和行使，而许多经济问题常常引致或者演变为政治问题，因而，进入民族国家以后各国政府都注重本国经济的发展，都把经济问题当作政治问题来对待。现代政治不再局限地理意义上的国内政治，一国国内政治问题与国际形势、国际政治密切相关，国际政治成为政府政治活动的重要方面。同时，政府内部不同权力部门之间的相互争斗，不仅使政府政治活动的范围逐渐扩大，更重要的引致了政治活动重心和政治权力中心的位移，即便是同一性质的政府在不同历史时期其政治活动重心和政治权力中心也不相同。
以资产阶级政府为例，资产阶级革命和政治斗争的早期，他们关注的重点是议会，议会成为资产阶级与封建势力斗争的最主要阵地，资产阶级试图通过议会来控制国家。“随着资产阶级政权的巩固，他们对于议会的兴趣逐渐转移到了行政部门上；而资产阶级发展也削弱议会的地位，这方面是由于产业革命和社会事务复杂化而导致政府权力崛起而形成的。”到20世纪40、50年代之后，西方国家的政治活动由过去的“议会至上”演变为“行政主导”，演变为“政府（狭义的‘政府’）领导议会，而不是议会去领导政府”，议会只能从监督的角度发挥其职能作用。
再次，政府权力扩张和政府行为越界有其社会原因。社会变迁和社会问题的不断出现、社会事务日渐复杂化是导致政府权力扩张和政府行为越界的主要原因。社会在前进过程中总是在社会链条无数次“断裂”之后实现变迁的，社会变迁的每一步都会为社会管理者——政府提出新的要求和期望。社会秩序维护、社会共同需求的满足、公民社会权利的实现，以及社会矛盾和社会问题的解决等等，都需要政府采取积极主动的行为。由于社会问题的范围的扩大和复杂性的提高，任何单独的个人都无法掌握解决这些社会问题的信息和专门知识，也就无能力来解决这些社会问题。因而，社会需要一个掌握大量信息、有灵活迅速处理问题能力的庞大的政府系统来解决其存在的问题，于是，政府随着社会的不断发展其权力不断扩大、行为不断越界。
最后，政府权力扩张和政府行为越界有其法律原因。引致政府权力扩张和政府行为越界的法律原因，并不是说法律规定政府可以任意扩大权力和行为不受约束，而是说法律对政府扩权和行为越界在很多情况下是无能为力的，是无法去规范和约束的，法律在此存在着并且无法修补的“漏洞”。这些“漏洞”包括两个方面：一是在分权制国家中，立法、行政和司法等国家权力的分立是相对的，尽管在宪法和法律上国家权力有明确的分立界限，但是，在国家权力的实际运行中分立的权力界限又是模糊的，特别是由于行政权的执行性，容易侵犯立法权和司法权，而立法权和司法权由于权力范围的限定和专门特征，它们则很难替代或者扩张至行政领域。二是宪法和法律对国家权力与个人权利的界限作了明确界定，这是宪法和法律的使命，并且有义务保护公民的权利不受国家权力的侵犯。然而，事实上，“国家权力的界限一般是不大清楚的，虽然宪法可以作出界定，但其伸缩性很大，而且具有扩张的性质和特征。不仅如此，国家权力的扩张总是依靠侵蚀个人权利而实现的”。这两个方面产生的结果，一是引致政府内部权力扩张，不同权力机关行使权力的行为越界；二是引致政府外部权力扩张，公民权利受到国家权力的侵犯。
引致政府权力扩张和政府行为越界的原因错综复杂，相互交织在一起，除上述原因外，思想意识形态的变化、国家任务的变化、国家政策的变化等等，也会引致政府权力扩张和行为越界。
（二）政府行为越界的突出表现
政府行为越界的形式多种多样、千变万化，其中最主要的表现形式有政府越权。政府越权是政府超越法定职责和权限范围而主动而为的行为。政府越权是政府行为越界和政府违法最典型的形式。但是，在不同国家对越权范围有不同的界定。在英国，越权主要指行政机关在行使行政权力时，超越法定的权限范围，或者在法定的权限范围内违反法律的规定。在美国，超越职权是指“超越法律规定的管辖范围、权力和限度、缺少法律规定的权利”。在我国，“越权”问题是公法领域关注的主要问题，公法学家主要从权力隶属、权力范围、权力行使等角度研究越权问题的，而且，他们研究的越权主要是行政机关的行政越权，研究行政越权的目的在于指明行政越权行为是违法行为，这种违法行为具有可诉性。
政治学所研究的政府越权主要包括两个方面：一是政府内部不同权力部门超越自己的权力界限。立法机关、行政机关和司法机关等突破各自的权力界限，而侵犯到其他权力领域，宪法确立的模糊的权力分立原则在权力实际运行过程中难以明确坚持。不仅有议会通过大量“委任立法”事项，将一些立法权移转给行政机关，而且行政机关将公共权力渗入到私人领域，通过对社会经济活动的干预和控制，以影响社会经济的运行。受“司法能动主义”意识的影响和司法审查本身需要，“法官只服从法律”的同时也在进行“法官造法”，司法审查经历着“从实质上的解释性权力到主要为立法性权力的历史转变过程”，“现代司法审查——在包含笼统模糊原则的宪法所留下的‘缝隙’间进行司法性立法……”二是国家权力突破宪法和法律的界限而侵入到社会权利和公民权利的领域。国家权力是公民让渡出来的公共权力，公民权利是国家权力存在的基础；国家权力是保护个人权利最有效的工具。国家权力与个人权利的边界在理论上是清楚的，国家权力的边界止于公民个人权利存在的地方。然而，事实上，国家权力常常侵犯公民个人权利和社会权利，通过侵蚀公民个人权利和社会权利来实现国家权力的扩张。
显然，对于政府内部不同权力部门的越权，我们认为这并不构成事实违宪违法，它只是国家权力体系中的权力不断流转和权力不断分配组合而形成的不同形态，它是国家权力结构变迁的自然历史进程。国家权力无论以何种状态何时侵入到公民权利和社会权利领域，政府行为都构成违宪违法，都必须受到严格的宪法法律约束和制裁，必须形成一种能够抗衡国家权力侵犯的力量。
