论生态旅游管理存在的问题及实施对策
杨絮飞
内容提要：生态旅游管理由于传统的旅游管理体制、其他社会经济活动、法律方面和有关行为主体方面的原因，使得生态旅游管理存在诸多问题。论文认为应在区域管理原则、政府介入原则、量度依赖原则和信息传播原则等原则指导下，对生态旅游管理的要素如生态旅游行业、社区、环境和游客等进行管理，实现生态旅游区旅游景观结构上的合理和功能上的协调，保证旅游景观生态系统内的互利共生和良性循环。
关键词：生态旅游、区域管理、要素与对策。
通过旅游开发前的生态设计，设施完成后的生态补偿及为游客提供生态产品，在很大程度上可以减少对旅游地的生态破坏。但要搞好生态旅游，还必须遵从环境资源的有效极限规律，进行生态景观管理；景观管理是景观生态规划与设计实现的过程，通过景观生态规划与设计，并采用一定的管理手段，能够实现生态旅游区旅游景观结构上的合理和功能上的协调，保证旅游景观生态系统内的互利共生和良性循环。
一、生态旅游管理存在的问题及原因
1．传统旅游管理体制已经难以适应旅游管理的要求
目前，中国绝大多数的旅游管理体制还是沿用计划经济体制下的机制，机制落后，观念保守，基本属于社会公益事业的范畴，不能严格按企业来要求。而且不少部门有自己组织的公费及半公费客源，旅游行政管理部门对这种分割管理的状况基本上无能为力。究其原因，相当重要的一点在于计划经济向市场经济过渡期间管理结构的系统误差和不配套。过去的计划经济体制曾建立了系统内功能大而全的结构，非本行业内涵的全套社会服务体系重复存在，没能按照社会化的行业服务分工轻装上阵。这一机制的残存惯性延续到今天的社会转型时期，就导致了计划结构放不下、市场结构稳定不住的两难处境，其结果难免会使旅游行政管理的有序开展面临困难。
2．其他社会经济活动方面的原因
任何经济活动都是一个开放的系统，工矿企业向旅游区排放废水、废气、废料，砍伐森林等造成的旅游环境质量的退化，无疑会给旅游业带来损失。这些损失按道理本应计入污染责任者的生产成本之中，但由于有关政策不力或执行上的难度，有关的工矿企业从未对此作过补偿。因此，这些损失不得不由当地政府或受影响的旅游开发经营者承担。这些污染责任者为了追求其自身的经济效益，忽视对资源的合理开发，忽视环境污染问题，从而成为致使旅游环境遭受损害和破坏的重要原因。
3．法律方面的原因
有关旅游的法律法规既是规范和约束旅游者、旅游企业以及旅游资源开发工作所涉及的各有关行业和部门的行为，也是保护旅游资源与环境的重要手段。
但是，我国法律法规在保护旅游资源与环境方面未起到应有的作用。
从立法环节来看，自20世纪80年代以来，我国已制定了12部涉及环境和旅游资源保护方面的法律，各省制定的地方性法规已达600多项。但从法律体系上来看，专门性的旅游法与其他的相关法律如自然资源法、环境保护法、自然保护区法、文物保护法难免有一定的交叉和重叠。这种交叉和重叠主要是因为某些资源，如森林、湖泊、风景区等，既是旅游资源又是一般意义上的自然资源；同样，某些珍贵文物既是旅游资源，又是一般意义上的历史文化遗产。因此，立法机关很可能会从不同的角度，针对不同的需要，对同一资源的开发和保护分别在不同领域作出规定。从执法环节来看，主要体现在执法不严、执法力度不够。
已经颁布生效的法律和法规并未得到有效的实施，违反法律和法规的当事人也并不是都依法承担了相应责任。
4．有关行为主体方面的原因
生态旅游管理中的问题表现在企业（作为“厂商”、旅游经营者）、个人（作为社区居民、旅游者）和政府（区域管理者）三个方面。
（1）旅游经营者行为方面
生态旅游在我国发展时间不长，生态旅游教育和意识跟不上发展速度，一些生态旅游经营企业对生态旅游认识不足，存在观念上的误区，误认为有山有水就可以发展生态旅游，将现代新兴的生态旅游完全等同于传统的观光旅游，再加上经济利益的驱动，为了追逐利润而忽视自然的规律，开山辟路、大兴土木、乱垦滥伐现象相当严重，不仅导致旅游地旅游形象受损，而且还导致了生态旅游活动赖以存在的基础——自然资源和生态环境本身的破坏，甚至是毁灭性的破坏，结果使得以保护生态环境为理念的生态旅游走向了其反面，步入了生态旅游破坏生态的恶性发展道路。另外，生态旅游经营管理水平低下，目无法规，任意开发和任意经营时有发生，造成污染和破坏，环境超载运转是降低环境质量的主要原因。
（2）旅游者个人行为方面
旅游者当中大多数还没有真正的生态——环境知识，对生态旅游的涵义缺乏充分的认识和理解，很多人对生态旅游的理解仅仅停留在走向大自然，而忽视了生态旅游的环境教育和文化保护意义，中国还没有形成一个有一定规模的生态旅游市场。由于某些旅游者的素质参差不齐，特别是在旅游旺季，主要旅游城市及景点人满为患，影响土壤结构和土壤发育，改变了动物的生存环境，游客时空分布不均和游人不良行为对生态环境造成很大的破坏。
（3）政府（区域管理者）引导不够，规制不力
环境污染和资源破坏不仅来源于市场失灵所形成的外部不经济性，政府的决策失误也是一个重要原因。首先，生态旅游管理缺乏统一规划与引导。在具体规划上照搬一般的旅游规划，甚至是区域规划或城市规划，微观上又缺乏有力的机制加以引导，导致开发上“遍地开花”，趋同性强，造成开发性污染或破坏，损害其自然整体美和淳朴的民风民俗及民族文化。其次，生态旅游管理体制不顺。
生态旅游管理也存在着“一个媳妇几个婆”的现象，如自然保护区和森林公园的建立大多隶属于林业部门，旅游管理隶属于旅游部门，环境保护、管理、治理又属于环境部门，保安、物价、道路、供水、供电等为当地政府管辖等，使其管理混乱，无法统一规划、统一管理。第三，主观决策方面的原因。政府各种计划结果的不佳，主要是制度问题。政府某些官员或旅游主管部门领导长官意识严重，通常受到自身利益的影响，忽略其社会成本和效益，任意进行开发。同时，由于相应的法律法规不健全，使得政府的监督管理工作缺乏有力的法律法规支持，影响了政府在旅游业发展和旅游管理中的权威性。
二、生态旅游管理的原则
1．区域管理原则
生态旅游管理，就是对生态旅游活动的管理，即对生态旅游活动的计划、组织、指挥、控制和协调。生态旅游管理有狭义和广义之分，狭义的（或基础的）生态旅游管理是以旅游者的管理为中心，强调提高旅游者的生态责任意识并且适当约束旅游者的行为，使之能够自主地以自然资源和生态环境为价值取向，尽量减少自身活动对生态环境的破坏或不良影响。广义的生态旅游管理应是一种多主体的管理行为，生态旅游管理既不是单纯的企业经营管理，也不是单纯的地方行政管理，既需要规划，也需要协调与控制。生态旅游者不是惟一需要承担生态环境保护责任的主体，生态旅游者、旅游经营者、社区居民、地方政府都应成为生态旅游管理目标的共同承担者，都应被纳入到生态旅游的管理范畴，担负起生态环境保护的责任。从某种意义上讲，与生态旅游活动密切相关的各行为主体既是生态旅游管理主体，也是生态旅游管理的对象。
就生态旅游目的地而言，生态旅游管理应该坚持区域管理的原则。一方面，是因为旅游活动具有特定的空间属性；另一方面，是因为生态旅游发展所具有多目标与多主体的特性。生态旅游管理如果缺乏宏观的区域管理视野，仅局限于旅游企业管理，是无法得以科学解决的。生态旅游管理必须以区域为出发点，生态旅游管理的目标也是区域旅游业可持续发展的目标，最终保证区域社会经济的可持续发展。
2．政府介入原则
政府介入生态旅游管理可以使生态旅游活动中的各个利益相关者形成伙伴关系。首先，政府介入可以使生态旅游业更好地满足旅游者的需求。其次，生态旅游资源与生态环境的保护需要政府介入。生态旅游产品是资源（环境）依赖性极强的产品，政府介入可以有利于解决在生态旅游资源产权不清的情况下如何有力地保护生态资源与环境问题。第三，从生态旅游发展需要取得经济效益的角度看，也离不开政府介入。政府主导的积极作用在于，政府利用行政体制动员掌握的经济资源，可以决定超前发展与优先发展的部分；政府在旅游法规、规章、条例方面的作为，可以促进旅游业的健康发展；政府可以有力地担负起协调社会各方面力量的职能。
3．量度依赖原则
生态旅游管理是一种依赖于量度的管理，把量度标准与管理手段相结合，避免生态旅游管理始终停留在概念化、观念化的层面上。与生态环境保护相关联的量度概念可以用来表明旅游活动确实存在一个内在的、可以确定的极限，在这个限度范围内就不会使生态环境出现恶化或变化的情况。与旅游者生态感知与审美体验相关联的量度，可以用来解释旅游消费行为与满意程度之间的关系。
与社区接纳能力相联系的量度，可用来预期社区居民对生态旅游效应可能作出的各种反应。量度是随着时间周期和管理方式变化而变化的，从管理学的角度讲，任何管理都需要一定的假设，对量度的依赖，实际是生态旅游管理对管理假设的依赖。
4．信息传播原则
很多人认为，将生态原则引入旅游管理，外行很难把握，因为除了专业概念相对复杂以外，管理操作上对各方的要求也有很大的差异。近年来，政府与旅游企业之间各种关于生态旅游的研讨活动与日俱增，这些活动反映了政府和学术界竭力传播真正科学意义上的生态旅游信息的努力。只有当生态旅游主要利益相关者确实意识到各自的利益与生态环境息息相关，意识到自己的行为可能对生态环境造成影响，并随时准备承担自己应尽的责任时，生态旅游管理的有效性才有可能迅速提高。向旅游者增加收费，对游览人数进行限制，在管理手段上简单易行，但是未必能够得到旅游者的认同。同样，对于旅游经营者和社区居民的生态旅游管理措施，同样需要得到被约束对象在理念上的认可，才能达到预期的管理效果。另外，在发展生态旅游过程中，把旅游经营者必须承担的责任从社区居民和旅游者的责任中区分开来也是个难题。因此，生态旅游管理必须重视生态保护与生态持续利用等信息的传播，以生态理念的信息传播作为生态管理的必要前提，通过信息传播来加强不同群体之间的认同与默契。
三、生态旅游管理的要素分析及其实施对策
生态旅游管理的各要素内容，以及各要素之间的关系和所形成的结构，综合表现为景区（点），并依其主体显示景区（点）特征。具体地讲，生态旅游管理的要素包含生态旅游行业管理、社区管理、环境管理和游客管理等。环境管理是实现环境效益的主要手段，而行业管理对于充分发挥生态旅游的经济效益必不可少，游客管理是提高全民素质，发展社会效益的重要保障，社区管理是平衡旅游地和社区发展的重要措施。
1．生态旅游行业管理
生态旅游行业管理指与生态旅游相关的行政部门、企业及组织对生态旅游这一新兴的绿色产业，在市场引导、秩序维护、行业服务与协调等方面，采用行政、经济、法律等手段进行宏观调控、监督、指导和管理，保障旅游资产高效运转，吃、住、行、游、购、娱六要素顺畅。旅行社和旅游企业应与政府部门紧密配合，确保生态旅游的各种服务设施达到国际标准。首先应完善管理制度，其次要加强信息管理，第三应重视导游管理和培训。生态旅游是一种特殊的旅游形式，带有一定的专业性，生态旅游的质量好坏很大程度上取决于导游的素质。生态旅游的导游除接受普通导游培训外，还必须专门学习生态基础知识和保护区管理方法，并纳入自然保护区管理机构的日常管理和培训，使其掌握多种生态旅游的管理技能，确保员工的自身素质和服务质量能够满足游客不断变化的旅游需求，完成既开展正常的旅游活动又担负起生态保护的重要使命。
2．游客管理
对于旅游地而言，进入保护区的游客是纯粹的外来侵入者，他们或多或少都对旅游地生态系统造成一定的干扰，一旦这个干扰失去控制而突破一定的限度，生态平衡就将被打破，生态环境就将持续恶化。游客的管理主要针对：控制游客数量；规范游客行为。可采取硬性措施和软性措施进行管理，硬性措施涉及对旅游通道的物理限制和经济限制，如封路、收取停车费、门票、划分区域以及限制车辆等。软性措施鼓励游客采取管理者所希望的行为，而不是限制他们的行为，如市场营销和宣传促销材料、标志、解释、提供信息等，这两种管理形式不是相互排斥的，硬性措施在某种程度上比较容易实施，而且可以立刻见效，但它常常无法单独解决问题，在多数情况下，二者结合使用才是最为恰当的。
