2.1.国外研究状况综述
公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程事实上也就是市场经济的产生与发展的过程，也就是人们对于政府在市场中作用的认识的发展过程。公共财政理论最早形成于西方发达资本主义国家，公共财政也在西方国家最早得以实践。一百多年以来，随着资本主义的发展，西方公共财政无论在理论上还是在实践上都有了相当的发展。因此，西方公共财政理论及实践成为我们研究公共财政问题的突破口和出发点。
2.1.1.西方公共财政理论简述
西方公共财政理论是一门资产阶级经济学者研究资本主义市场经济条件下政府经济行为的学问，其实质是资本主义政府财政学。它主要从组成整个国民经济的公共部门经济与私人部门经济两部分之间相互作用的角度，来研究政府经济活动在整个国民经济中的地位和作用及其对国民经济的影响。其研究的基本问题是界定资本主义混合经济中公共部门经济与私人部门经济之间的合理界限，即公共财政的范围问题，哪些经济活动必须或应该划入公共部门经济活动的范围，哪些经济活动该划到私人部门经济活动的范围内，以及公共部门经济活动的方式及其对私人部门经济甚至整个国民经济的运行所产生的影响。换言之，西方经济学家对公共财政的研究，是从公共部门经济与私人部门经济的区别，即公共部门经济活动的意义开始的。西方经济学家一般认为，现代西方经济是典型的混合经济，混合经济包括两部分：一个是私人经济（即以私人部门为活动主体的经济），另一个是公共经济（即以政府部门为活动主体的经济，具体体现为公共财政活动）。
其中，私人经济是资本主义经济的主体，公共经济是对私人经济的补充、矫正和调节。公共经济相对于私人经济而言，主要有以下一些特征：
在基本性质上，以其强制性与私人经济相区别，即公共收支是通过国家权力实现的，不同于私人经济是通过市场交换以个人意愿为依托；在运作目的上，以非盈利性与私人经济相区别，即政府的公共活动不是为了取得相应的报偿或赢利；在活动的受益方式上，以其整体受益性区别于私人经济以个别报偿为特征的受益方式，即社会成员基本上可以平等地享受到政府提供的公共服务，不因纳税的多寡而有所区别；在收支关系处理上，以实行“量出为入”原则与私人经济的“量入为出”原则相区别；在存续时间上，以其永续性与私人经济的短期性相区别，即政府作为国家存在的行政基础，只要国家存在，政府就会存在，政府的公共活动就会进行，而单个私人经济主体的存在却是有限的；在运行方式上，以其收支的预算约束和公众监督，与私人经济在遵守法律的前提下财务自主支配相区别，即政府的收支行为要以预算的形式通过立法机关的审核批准，并在公众、法律的监督之下进行，而私人经济主体对其活动具有完全的财务自主权。
西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节（或者调节不好）的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。
“市场失灵”主要有以下几种情况：一是公共产品的供给不足。由于公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外，介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过市场来有效配置。二是无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效应”，是指一定的生成者或消费者的行为意外地影响了他人利益，却无法通过市场价格来进行调节的情形。单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置。三是经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随着经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。四是收入分配不公问题。由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。五是垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断便会限制竞争，以至于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。六是信息不对称问题。所谓“信息不对称”，是指供求双方对同一个产品（或服务）了解的程度是不一样的，这很容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。
由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入和干预也就有了必要性和合理性的依据。政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财政的支持。基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可以归纳为以下三个方面：第一是资源配置职能。资源配置职能是指政府通过财政收支活动，调节资源数量，引导资源流向，实现社会总资源在私人产品和公共产品之间的合理配置。这是为了弥补市场在公共产品、外部效应和不对称信息等方面的失灵，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，矫正扭曲的资源配置，通过市场行为与非市场行为的作用，最终实现全社会资源配置的帕累托最优状态。第二是收入分配职能。市场机制下，市场主体相互之间的经济活动遵循“等价交换”原则，人们获得的报酬与其提供的生产要素相匹配。
但实际生活中，按此原则形成的收入分配格局是不能令社会成员满意的，而且收入差距的存在会影响经济的增长和社会的稳定，阻碍市场经济的正常运行。公共财政通过所得税制度和转移支付制度，限制过高收入，弥补过低收入，满足社会再生产的公共需要。公共财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，能够形成一个最优的收入分配格局，以实现社会分配的相对公平。第三是经济稳定职能。由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含义，政府通过公共财政政策，最终将会实现充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡的宏观经济政策目标。
公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效、提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适应的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。
由此可见，虽然我国财政理论界对Public Finance译为“公共财政”是否妥当仍存有争议，但在西方经济学家看来，Public即“公共的、公众的”，确实集中概括了公共财政区别于私人经济活动的最根本特征，是区别于私人经济活动的基本标志。西方公共财政理论正是针对公共财政不同于私人经济的特征对政府经济活动展开的研究。
2.1.2.西方公共财政理论历史演变
西方公共财政理论是随着资本主义制度的确立而逐步建立起来的，并伴随着资本主义经济的发展而不断演进。从其演进的轨迹中可以看出，西方公共财政理论的演变是围绕国家财政活动是否应干预经济以及干预经济的程度和方式这些争论进行的。在资本主义经济发展的不同时期，在市场经济发育的不同阶段，资本主义经济对政府干预的广度、深度及方式都有不同的要求，因而在公共财政理论上反映出不同的理论观点和政策主张。
（1）自由主义经济时期：公共财政理论的建立
18世纪以前，以英国的托马斯·曼为代表的重商主义经济学家和以法国的魁奈为代表的重农经济学派就对资本主义财政进行了最初的理论探讨，但是直到18世纪后半期，产业革命率先在英国取得成功，资本主义制度正式确立以后，西方公共财政理论研究才逐渐系统起来。西方公共财政理论体系的创立是英国古典政治经济学派代表人物亚当·斯密完成的。亚当·斯密在其着作《国民财富的性质和原因的研究》中系统地论述了国家的财政支出、财政收入和公债对社会财富的影响问题，虽然没有对“公共财政”下什么定义，但他基本上是把“公共财政”看做是国家的行政事务，将公共财政研究的范围主要集中在政府收支管理上。亚当·斯密的公共财政观点主要是：资本主义经济是由市场机制这只“看不见的手”来调节的一种自然有序的经济，任何形式的国家干预都不利于资本主义的发展，因此，按照“自由放任”的原则，虽然国家的存在是必要的，但是国家对经济的干预只能限定在“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”。而此种义务的完成，又只有“借助于兵力”、“尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关”和“建立并维持某些公共机关和公共工程”，“其建设与维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益”等有限的方面，即所谓“守夜人”的国家观。与之相适应，“最小的政府才是最好的政府”，国家经费也必须限定在国防费、司法费、公共事业费和维护国家元首威信所需费用等方面，即其所谓的“廉价政府”观。
在收支关系上，反对搞财政赤字，主张力求财政平衡，即所谓“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。总体而言，亚当·斯密的公共财政理论是为产业资本利益辩护的，体现了资产阶级财政自由主义的思想意识，他的观点和主张曾在以后很长的历史时期内产生影响。因此，这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜人”这一角色能够正常运转。此后，约翰·穆勒、威克塞尔、林达尔都进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。
（2）垄断资本主义时期：公共财政理论的发展
19世纪70年代，资本主义发展进入了垄断资本主义阶段，国家对经济的干预明显加强，由此，公共财政理论也有了新的发展，这一时期公共财政理论的主要观点集中体现在德国社会政策学派代表人物瓦格纳上。以瓦格纳为代表的社会政策学派经济学家“通过吸收调整与总结，使财政学形成体系，作为独立的社会科学完成了财政学的理论体系”。瓦格纳在1872年出版的《财政学》中，对财政及财政学下了比较完整的定义。瓦格纳认为，可以按经济行为的心理动机，把国民经济社会中的经济组织区分为私人经济或个人主义的经济组织、慈善的经济组织、共同的经济组织三种形式，以权力体为中心的共同经济就是财政。财政学可定义为：从财政经济的经济性质着眼，以国家以至公共团体的强制共同经济的形式，为完成国家职能筹集和使用必要的财货（特别是货币）而从事的经营活动的科学。他认为，财政是为国家服务的，财政经济范围必然随各时期的国家任务、国家活动的范围以及种类而决定。亚当·斯密时代是已经过时的“市民时代”，这以后的时代是必须推行社会改良乃至社会政策的“社会时代”，中央和地方政府的活动无论在内涵还是在外延上都应该扩大，财政活动的范围也必然随之扩大。政府公共活动的扩张必然带来国家经费的膨胀，经费膨胀规律是处于社会政策阶段国家的固定规律。瓦格纳的这些财政理论和政策主张适应了当时的资本主义经济形势的要求和资产阶级统治的需要，成为当时财政政策的理论基础。
