郝丽雅
深圳经济特区法规和规章，作为我国立法体系中授权立法的一种形式，在深圳的改革开放、保障深圳经济特区率先建立社会主义市场经济体制、为经济体制改革和民主法制建设进行积极的探索和试验方面发挥了重大的作用。经济特区法规和规章是深圳政府部门、行政机关在实施社会管理时经常适用的行政依据。人民法院在行政审判中如何适用特区法规和参照特区规章，如何解决在司法审查时面临的法律冲突，是特区法院行政审判工作中亟待解决的理论和实践问题。
研究特区法规的适用，首先必须弄清特区法规的概念和性质。特区法规属于地方性法规，但又与一般地方立法有明显的区别。1992年7月1日，全国人民代表大会常务委员会决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第六十五条规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。《立法法》在以法律的形式对特区的授权立法加以肯定的同时，又给予特区所在市的人民代表大会及其常务委员会较大的市的立法权。规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。根据《立法法》的规定，深圳市人大及其常务委员会享有两种立法权即深圳经济特区立法和深圳地方立法。深圳经济特区法规是指深圳市人大及其常务委员会根据全国人大及其常务委员会的授权制定并在深圳经济特区范围内实施的地方性法规；深圳法规是指深圳市人大及其常务委员会根据《立法法》的规定制定并在全市范围内实施的地方性法规。两种法规虽然同属地方性立法，但互有差别不能混为一谈。深圳经济特区法规属于授权立法范畴，深圳地方法规属于一般地方立法范畴。深圳经济特区法规和深圳地方法规的共同点是立法主体相同，立法主体皆为深圳市人民代表大会及其常务委员会。区别点在于：
1.立法权的权力来源不同。经济特区法规立法的权力来源是来自国家最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会的授权；深圳地方法规立法的权力来源是法律即《中华人民共和国立法法》的规定。
2.对规范的内容的要求不同。在符合法律、行政法规的基本原则的前提下可以根据实际需要作出变通性规定，是特区立法的一个重要标志和显著特点。在特区立法中，深圳人大及其常委会可以根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则制定特区法规在深圳经济特区范围内实施。对于法律、行政法规中非基本原则的内容，特区法规可以根据特区的具体情况和实际需要，作出变通性规定。深圳人大及其常委会制定深圳地方法规的原则是在不同宪法、法律、行政法规和广东省地方性法规相抵触的前提下制定。
3.两种法规生效的条件不同，行使权力受到监督控制的程度不同。国家权力机关对深圳经济特区法规的监控实行的是备案制，深圳经济特区法规经深圳市人大及其常委会通过后即可以组织施行，无须报批，只须报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人大常委会备案。深圳人大及其常委会制定深圳地方法规，要报广东省人民代表大会常务委员会批准后方可施行。
4.法规实施的法定空间效力不同。根据《立法法》的规定和全国人大常委会的授权决定，深圳经济特区法规的法域为深圳市行政区域中的经济特区区域，也就是特区管理线内的区域范围；深圳地方法规的法域为包括经济特区在内的深圳市辖所有行政区域。
5.冲突规范不同。特区法规在特区范围内施行时，如发生和法律、行政法规的非原则性冲突时，适用特区的变通性规定；当根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。深圳地方法规的适用则应遵循下位法不得违反上位法的原则。由以上分析可以得出这样的结论：深圳经济特区法规是深圳市人大及其常委会根据全国人大及其常委会的特别授权，根据深圳的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律、行政法规的基本原则制定并在深圳经济特区范围内组织实施的地方性法规；其性质属于特别授权立法，是我国立法体系中授权立法中的一种形式。其特征是准许在遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则下，根据深圳的实际需要和具体情况，作出变通性规定，并在经济特区的范围内优先适用变通性规定。
全国人大的授权决定和《立法法》中关于经济特区授权立法的规定，其宗旨在于保障特区率先建立社会主义市场经济体制，为国家经济体制改革、进一步改革开放以及民主法制建设进行积极的探索和试验。深圳作为我国改革开放的窗口和试验田，市场经济发育的程度较高，具备率先建立社会主义市场经济法规框架的物质条件。国家立法由于要兼顾各地经济发展的实际，必然会有一些方面不适应深圳特区的发展，市场经济法律体系短期内还不能在全国范围内建立，因此，需要经济特区先试先行。这是国家权力机关授予深圳立法权和《立法法》继续赋予深圳经济特区“法制实验田”的目的所在。从1992年7月1日，全国人大常委会授予深圳立法权至今，深圳市人大及其常委会共制定特区法规（含法规修正案）146项，深圳市政府共制定政府规章120项。其中70%是有关市场经济和城市管理方面的立法。初步形成了与国家法律、法规配套的，与国际惯例衔接的，适应特区市场经济运作和城市管理需要的法规框架。在这些法规、规章中，约1/3是借鉴香港及国外优秀法律文化遗产、先行先试的；1/3是根据特区实际需要，根据国家法律、行政法规的基本原则，在保证国家法制统一的前提下，将国家现行法律、法规加以适当变通、补充和细化的；1/3是为加强行政管理、城市管理和精神文明建设需要而制定的。深圳的这些法规、规章不仅在促进深圳经济特区改革、开放，建立市场经济体制和两个文明建设中发挥了重大作用；同时，也为国家立法积累了经验。
