两汉的州及州刺史
一汉州制
州制之始，相传始于帝喾。《通典》卷171《州郡一》载：“昔黄帝方制天下，立为万国……若颛顼之所建，帝喾受之，创制九州，统领万国。”可能帝喾时，已将州作为高级地方政权，去统领众多的方国部落。当时所建之九州有雍、荆、荆河、梁、徐、冀、青、兖、扬。尧时洪水泛滥，禹率众平息水患后，重新恢复九州区划。舜摄帝位，分九州为十二州，即雍、荆、豫、梁、冀、并、幽、青、营、徐、扬、兖。故《虞书》云：“肇十有二州。”夏殷相替，十二州之域再还为九。至周兴，创畿服之制，以京畿为中心，以五百里为距离单位，分侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九个部分，以确定对周室的君臣关系和贡服标准，虽划分方式不同，但划分的区域数量仍是九部分。至周成王时，又称为九州。秦统一天下，广袤的九州（或十二州）之制，才被郡县制所取代。
然而，社会的发展就是这样回旋往复，新制度在不断创新的同时，古老的制度，在某种条件下又被重新改换使用。郡县制实施不久，具有雄才大略的汉武帝于元封五年（前106年），重新采用了湮没已久的古代州制，并赋予其新的内容。他依照全国山川地理之势和行政便利之情，将汉政权所管辖的国土划分为十三个部分，这就是通常所说的汉十三州（或曰部）。这十三个州（部）为：冀、幽、并、荆、兖、豫、青、徐、扬、凉、益、交、朔方。逮及后汉光武帝时，以官多役烦，乃并省郡国十，县、道、侯国四百余所。其后亦为十三部，即：司隶部，治河南；荆河（豫州部），治谯；兖州部，治昌邑；徐州部，治郯；青州部，治临淄；凉州部，治陇；并州部，治晋阳；冀州部，治？；幽州部，治蓟；扬州部，治历阳；益州部，治雒；荆州部，治汉寿；交州部，治广信。
西汉政权与东汉政权的州刺史部数量及方位大体相同。不同之处是西汉的司隶校尉所部的京畿地区，是游离于十三部之外的单独政区；东汉政权则明确将畿辅地区定为一州（部），再将朔方部取消。
前述先秦及两汉，均用州作为一种地方区划，而两种区划的性质却完全不同。汉以前的州，多半是一级行政区划。这种区划的组成，正如杜佑所云：“昔黄帝始经土设井以塞诤端，立步制亩以防不足，使八家为井，井开四道而分八宅，凿井于中……故井一为邻，邻三为朋，朋三为里，里五为邑，邑十为都，都十为师，师十为州。”这种井、邻、朋、里、邑、都、师、州的层级设置，其中虽有传说的成分，但大体可以反映夏商时期地方行政体制的基本轮廓。周时，实行比、闾、族、党、州、乡的行政建制以管理国人，州虽不是最高行政单位，但仍是地方行政中的一个层级。汉武帝时所实行的州制度，则是一种独立于行政体系之外的监察区。
二州刺史
州自西汉作为监察区设立后，主持一州监察职责的长官称为刺史。一般认为，州刺史制度来源于秦的御史监郡。实际上，秦的御史监郡只是监察制度沿革的一环，并非州刺史衍生于此。在秦代，监察只是御史监郡职能的一部分。从文献记载中可以看到，秦的监御史还履行其他职责，并非纯粹的监察官员。因此，汉之州刺史制度是汉人的自创，直接来源于丞相史刺州。它是继秦的监御史制度之后，在中国监察制度史上影响最为深远的一个制度。《汉旧仪》载，文帝时，“丞相初置吏员十五人，皆六百石，分为东、西曹。东曹九人，出督州为刺史”，“于是，乃命刺史出刺，监察监御史”。这说明，以州为监察单位，文帝时已开始出现。刺史出刺是以州为单位，其监察对象是监御史。不同的是，“丞相遣史分刺州，不常置”。丞相初置吏员十五人，分东、西曹。东曹九人出督州为刺史。盖古有九州的区域划分，每州一人，故设置九人。由于文帝时刺史督察之制和州为监察区划的初步实行，才直接引发汉武帝元封五年（前106年）的十三部刺史之制。而且，十三部刺史之制，又是对文帝时刺史外出督察州的部分改革，即将州数定为十三个。刺史取代丞相史和监御史，又把刺史监察监御史的间接监察郡国，改为刺史对郡国的直接监察，使中央监察地方的力度进一步加大。
州刺史制度直接来源于文帝时的丞相史刺州。关于实行这一制度的直接原因，一般学者认为，是因为汉武帝元鼎四年（前113年）外出巡狩时，“东度河，河东守不意行至，不辨，自杀。行西逾陇，陇西守以行往卒，天子从官不得食，陇西守自杀。于是上北出萧关，从数万骑，猎新秦中，以勒边兵而归。新秦中或千里无亭徼，于是诛北地太守以下，而令民得畜牧边县”。
汉武帝首次巡狩，竟发现这么多无能的高官，而监御史竟然无任何举奏，暴露出当时的监察制度软弱无力。这与监御史没有固定的监察区有关。表面上看，这可能只是事情的偶然巧合，实际上是有着深刻的背景和原因的。汉武帝偶然看到几个郡守办事无能和边陲亭徼失设这样一些事实，而隐藏在背后的原因，则是朝廷对郡守疏于控制和监察不力。汉王朝经过七十余年的休养生息，地方势力有了很大的发展，“天下郡太守多为奸利”，“吏民益轻犯法，盗贼滋起”。许多郡太守失职、残暴，并与富商大贾、豪强大族相互勾结，直接影响到中央政权的稳定。与此同时，朝廷连年对外用兵，国帑虚空，为补国库之虚而实行算缗、告缗令，“使中家以上大抵破”。加之酷吏执法，严刑虐民，社会矛盾已大大激化，旧有的监察体制已根本无法应付这样的政治、经济现状。朝廷需要新的监察体制。有了州与州刺史的新监察体制，一方面可以督促郡太守采取更有力的措施实施对百姓的控制，同时，又可通过刺史加强对郡太守的监控，收到一石二鸟之效，这在当时是极其高明和及时的举措。
初设时的州刺史，在行使监察工作时有没有固定驻处？历来有争议。《三国志》卷9《夏侯玄传》载司马懿报夏侯玄书曰：“故刺史称传车，其吏言从事，居无常治……”《后汉书·志》第28《百官志》刘昭注云：“孝武之末，始置刺史，监纠非法……传车周流、匪有定镇。”《宋书》卷40《百官志下》云：“前汉世，刺史乘传周行郡国，无适所治。后汉世，所治始有定处。”从这些记载看，前汉时，刺史行部无固定治所，其察州的方式是流动式的。八月出行所部，年底返回。但另一些记载与上述相左。《汉书》卷6《武帝纪》：“元封五年（前106年），初置刺史部十三州。”师古注引《汉旧仪》云：“初分十三州，假刺史印绶。有常治所。常以秋分行部，御史为驾四封乘传，到所部，郡国各遣一吏迎之界上……”加之《汉书》卷83《朱博传》更有“诣治所”的明文记载，于是后世学者，也因此各执一端，稽案以辩。然而，双方都忽视了一个关键方面，这就是时间问题。言有者，只瞄准后期，具体地说是元帝以后；言无者，只看到前期，即刺史初设时期。所以正确的说法应是，刺史初设时，确无定所；到了西汉元帝以后，始有定处。因为，以州为单位遣史刺郡国，在文景之时已有。而当时的情况是“丞相遣史分刺州，不常置”。既不常置，自然无定所。武帝时，将州的数量确定为十三个。刺史也由原来的九人增加到十三人，初期也是没有定所的。因为是乘传周行，起居均由传舍作安排。到了元帝时，“丞相于定国条州大小，为设吏员：治中、别驾、诸部从事，秩皆百石”。刺史已有了较为完整的机构，因而必须有固定的办公地点。如果再分析居有定所的史料，也会有这个看法。从现有关于记载刺史居有定所的资料是《汉书》卷83《朱博传》所载。朱博，武吏出身，不熟文法。担任冀州刺史案部时，有吏民数百人遮道言事。朱博告诉吏民，“欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所。”另有记载刺史有治所的史料是《居延汉简释文》卷1，第104页，原文为“刺史治所，且断冬狱”。而朱博释褐为官是在元帝时，为冀州刺史是在成帝时。《居延汉简》的确切年代虽难考定，但学者认为，大抵不早于昭帝时期。另，初期刺史察州，常是奉使出行，即以皇帝临时差遣的形式。其差遣的身份比较明显。所以，专为朝廷的使者建一个固定的住所，似悖情理。不过，当时也有特殊情况，如《汉书》卷28上《地理志第八上》载：“至武帝攘却胡越，开地斥境，南置交趾，北置朔方之州。”师古注引《胡广记》云：“汉既定南越之地，置交？刺史，别于诸州，令持节治苍梧，分雍州置朔方刺史。”这可能是见于文献中关于州有治所的明确记载。然而，它不能说明，当时其他州刺史也同时有固定的住所。因为交？远在南海，距长安悬远，往来不便，故要采取特殊方式，即不但令其有治所，而且令其持有符节。
前述州在西汉时是监察区，故州刺史的职能，是监察郡国二千石长吏臧否。监察的内容是朝廷规定的“六条诏书”。“六条诏书”，依师古注引《汉官典职仪》云：“刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问即不省。一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令。”在这“六条”当中，有五条是针对二千石长吏的。重点监察的内容是地方豪右及其与郡国二千石长吏勾结而违法犯科的行为。刺史初设时没有固定的住所，机构就比较简单。每州除刺史一人外，所部郡国各有一人为从事，负责一州的监察工作。部郡从事由刺史自己辟用。据文献记载，至迟在宣帝时，已经有了别驾、主簿等佐吏。到元帝时，于定国做丞相，根据刺史所部州之大小，为各州设定了初具规模的组织机构，即在原有的刺史和别驾、主簿等从事外，又增加了治中等重要官员。别驾是刺史的副贰，出行所部，别乘一车，故谓别驾。治中主要居中治事，管州内部事务。
两汉时期刺史的待遇，曾发生过数次变动。汉武帝元封五年（前106年），刺史初设，掌奉诏条，秩六百石。成帝绥和元年（前8年），更名为牧，秩二千石。哀帝建平二年（前5年），复为刺史，“元寿二年（前1年），复为牧”。刺史秩品为六百石时，只相当于汉代一个中下等的县令，但其权势却远远超越于郡国守相之上。这种秩轻权重的规定，正好发挥了刺史作为皇权清洁器的作用。清人赵翼等指出：刺史“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重”，“秩卑则其人激昂，权重则能行其志”。正是这种“大小相制、内外相维”的设置，才使汉时吏治得到了很好的整饬。实际上，两汉的刺史秩品虽低，朝廷却从另一方面加以补偿，即采取厚赏的方式。《汉书》卷83《朱博传》载朱博语曰：“部刺史奉使典州，督察郡国……故事，居部九岁举为守相，其有异材功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。”这种秩卑厚赏的方法，使刺史的职能得到了充分发挥。绥和元年（前8年），改刺史称州牧，秩品仅次于九卿。八年之后，重新回改称刺史，一定程度说明，刺史品位重了，保官的心理随之加重，激昂弹劾的精神也因此削弱，“其中材则苟自守而已”。
所谓“秩卑而赏厚”，不仅是给予物质奖赏，更重要的是职位上的升迁。升迁的时间标准是居部九岁，另一标准则是考绩卓著。前者只是一般标准，而后者则是优先标准。如果时间未到而政绩突出，即可突破时间规定。西汉昭帝时，魏相为扬州刺史，“考案郡国守相，多所贬退”。二年后，即被擢为谏议大夫，接着又任职南阳太守。黄霸，为扬州刺史三岁，宣帝下诏曰：“制诏御史：其以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守，秩比二千石，居官赐车盖，特高一丈，别驾主簿车，缇油屏泥于轼前，以章有德。”这说明，刺史升迁的职位通常是郡国守相，但也常常迁向其他部门的。如田仁，“后使刺三河，还，奏事称意，拜为京辅都尉”。张敞，以切谏扬名，擢为豫州刺史后，又数次向朝廷进献忠言，“宣帝征敞为太中大夫”。后来，张敞又被除为冀州刺史。“居部岁余，冀州盗贼禁止。守太原太守，满岁为真，太原郡清。”王吉，迁任司隶校尉，“奏免丞相匡衡，迁少府”。王尊，由？令迁转为益州刺史。“居部二岁，怀来徼外，蛮夷归附其威信……迁为东平相。”后来，朝廷又以王尊为徐州刺史，迁东郡太守。刺史虽为监察官员，虎视高步于郡国，令二千石守相中的违法者不寒而栗，但他却要受到汉廷御史中丞的直接监督。御史中丞的职责是“外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”。《汉书》卷66《陈万年传》载：陈咸为御史中丞，“总领州郡奏事，课第诸刺史”。成帝时，薛宣以明习文法，诏补御史中丞。“举奏部刺史郡国二千石，所贬退称进，黑白分明。”
