第24章 综合生态系统管理法律质量评估方法(4)

甘肃省的基本水情是十年九旱。水资源不足，用水结构不合理，用水效率低下，用水量与经济的发展不协调，水资源的配置不合理，管理体制不顺，对违法行为的打击不够等问题，已成为影响甘肃经济社会发展和全面建设小康社会面临的突出问题之一。为了合理开发、利用、配置、节约和保护水资源，促进经济和社会的可持续发展，满足经济、社会对水的需求，加快依法治水进程。1990年7月2日，甘肃省第七届人大常委会第十五次会议通过了《甘肃省实施<中华人民共和国水法>办法》，并分别于1997年、2004年对该办法进行了修正、修订。《办法》共计59条，对县级以上水行政主管部门的职责、流域管理机构的法律地位、水资源流域规划、区域规划和专业规划的编制、水资源开发利用、水资源保护、水资源配置、节约用水及其法律责任等作了明确的规定。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，大多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所支持，呈现性良好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的部分内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性看，属于经常性适用，实施效果较好。从总体看，本《办法》比较全面的贯彻了IEM有关理念，《办法》在社会主体关于水资源可持续开发、利用、管理的权利和义务方面进行了重点规定，特别是规定了较多的禁止性条款以及政府部门行政职能的规定和行政管制以及对水资源规划、区划、计划的要求都比较严格，对于保护水资源的可持续利用发挥了重要作用：

第一，对不同行政级别、不同行政职能的行政机关在水资源管理方面的职责分别予以规定；

第二，对行政管制手段和程序方面，尤其是在水资源开发利用活动中，对有可能造成环境污染或已经造成环境污染的其他各种管制措施及其实施程序都有明确规定，体现IEM关于人类活动瞻顾生态的要求；

第三，在水资源规划方面，对于规划的编制主体、报批程序都有明确规定，充分体现了IEM理念关于生态建设要注重长期规划的精神；

第四，要求各级人民政府因地制宜，采取措施，制定经济和社会发展规划时应当考虑水资源的承载能力，在水资源不足的地区，应当根据水资源的供给能力确定城镇规模和建设项目、实施跨流域调水；在水资源严重不足、生态恶化的地区，禁止兴建耗水量大的建设项目，采取轮耕、退耕、移民等措施，逐步恢复生态，体现了IEM关于自然资源管理目标着眼社会的理念；

第五，财政投入和市场激励机制相关内容的规范，尤其是关于水资源有偿转让的原则性规定，是本《办法》的一大亮点。水权转让作为水资源市场化的产物，尚处于探索阶段，属于前瞻性的规定，对于加快水权转让探索的步伐和规范水权转让的行为具有重要作用，这一规定体现了IEM关于市场和生态双赢的理念；

第六，为了克服水资源管理部门职能交叉重叠各自为政，部门利益之争，责任相互推诿的弊端，强调了“各级人民政府应当加强水务统一管理，协调关系，逐步推行对水量、水质、水能、水域以及水的供、用、排、回收再利用统一管理体制”，体现了IEM关于生态管理要面向基层的理念。

《办法》虽然比较符合IEM的要素，但仍存在一些不足：

（1）在政府和行政主管部门的职能上，明确规定了相关行政机关的职能，但没有明确行政机关领导的责任，一定程度上削弱了办法的执行效能；

（2）在制订规划、区划、计划时对IEM所确定的特殊原则考虑不够，尤其是对一项规划可能对水资源、环境产生的风险与损害的保障方面没有明确规定，对水资源规划、区划、计划的后续影响缺乏通盘考量；

（3）在农村集体组织、农民自发形成的组织的设置和作用，约定信守、纠纷仲裁方面规定不够全面。

针对上述不足，对修订《办法》提出以下建议：（1）要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，制定科学的水资源开发、利用、节约方案和水害防治措施；（2）突出对共同管护和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，特别关注水资源严重不足、生态恶化地区群众的切身利益；（3）建立水资源采补平衡的评价机制；（4）进一步突出各级人民政府水资源管理的职能，加大资金的投入力度，按IEM原则的要求，进一步推进协调统一、分工明确，职责明晰的水资源统一管理体制。

最后综合评分为70.6分。

3. 《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结

《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》于1993年经甘肃省第八届人大常委会第五次会议通过并颁布，先后于1997年、2004年经过两次修正，共计六章32条，主要内容为水土流失的预防保护、治理开发、监督管理和法律责任。该办法实施以来，在预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻灾害，改善生态环境，强化水土保持工作方面发挥了十分重要的作用。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所支持，呈现性较好；从要素内容的表达性来看，覆盖面较窄，部分要素虽有所涉及，但与IEM原则和要素指标有一定的差距；从要素内容的实施性来看，属于经常性适用，实施效果较好。从整体看，本《办法》较好地贯彻了IEM的有关理念：第一，提出了水土保持工作必须坚持预防为主，全面规划，综合防治，谁开发谁保护，谁造成水土流失谁治理，谁利用谁补偿的原则，体现了IEM保护利用结合的原则。第二， 规定防治水土流失，要以地方投入、群众投劳为主，国家补助为辅，动员社会各方面力量，多形式、多渠道增加投入，体现了IEM广泛主体参与的原则。第三，规定了各级政府水土保持管理部门的职责，规定乡、镇人民政府负责本行政区域内的水土保持工作，乡、镇水土保持机构和水土保持员办理水土保持具体工作；农村集体经济组织和承包经营户，应当将治理水土流失的任务列入承包合同，负责治理。在土地所有权不变的情况下，公民、集体经济组织承包治理开发小流域的土地使用权、承包经营权受法律保护，允许继承和有偿转让，体现了IEM目标着眼社会、管理面向基层的原则。第四，规定禁止在25°以上的陡坡地开垦种植农作物。对25°以上的坡耕地，由县级人民政府制定退耕计划，限期退耕，植树种草，恢复植被，这体现了IEM遵循自然规律、生态制约管理的原则。

该《办法》与IEM理念和原则的要求比对，在社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理方面存在的不足，首先是比较偏重义务的设定，对权利的设定较少；其次是对妇女的地位和权利没有规定；最后是对少数民族在水土保持中的地位和作用及其享有的权利没有进行单独规定。究其原因，一是水土保持本身属于一种义务性活动，享有的权益也就是水土保持的成果；二是国家制定的《中华人民共和国妇女权益保障法》，专门对妇女权益进行保护，该《办法》再没有单独进行规定；三是甘肃省少数民族众多，根据国家立法法的规定，少数民族地区可以制定自治条例和单行条例，《办法》不宜再做特别规定。

和IEM的要素进行对比，本《办法》在农村土地权益保护方面存在一些不足，这主要是因为我国国情所决定，土地的所有权为国家和集体所有，这就决定了与之相关的其他权利的设定必须有一定的限制。和农村土地权益保护一样，《办法》在共同管护义务和利益相关机构的作用的规定方面也存在比较大的差距，在相关机构、单位、个人彼此配合、共同参与、综合协调方面都没有涉及，在利益相关机构的作用方面，缺少对农村自治组织和民间组织作用的规定，这也是《办法》需要进一步完善的地方。

针对以上分析，甘肃省在今后的水土保持立法工作中，应该在以下方面加以完善：一是在水土保持立法目的的规定上，应该充分体现可持续发展理念；二是在社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理中应补充利益相关者权利的规定，从而形成比较对称和平衡的权利义务体系；三是在农村土地权益保护方面，结合不断探索形成的新路子，完善水土保持制度，建立奖惩机制；四是在要素内容的全面性上，结合甘肃实际，进行有目标的完善；五是应当加大公众参与的范围和增加公众参与的方式，建立切合实际的参与平台，完善公众参与水土保持的条件和提高公众参与水土保持的能力；六是探索妇女在水土保持工作中的地位和作用及其行使权利的方式，形成和大法相统一的权利义务履行机制；七是完善纠纷解决机制。

最后综合评分为71.2分。

3. 《甘肃省实施河道管理条例办法》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结

《甘肃省实施河道管理条例办法》是1993年甘肃省人民政府颁布的政府规章。其目的是为了配合《中华人民共和国河道管理条例》的实施，结合甘肃河道管理的具体情况，强化河道管理职责，保障防洪安全，降低灾害的破坏程度，充分发挥江河湖泊的综合效益。2004年根据《中华人民共和国行政许可法》进行了修正，现39条。《办法》是甘肃省规范河道管理的主要法规，从实施至今，对于明确政府河道管理职能，加强河道保护、整治与建设，最终实现河道管理的法制化和规范化发挥了重要作用。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，大多数要素被规章所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所支持，呈现性较好；从要素内容的表达性来看，覆盖面比较窄，部分要素虽有所涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性来看，属于经常性适用，实施效果较好。从整体看，本《办法》较好地贯彻了IEM的有关理念：第一，规定一切单位和个人都有保护河道堤防安全和参加防汛抢险的义务，体现了广泛社会主体共同参与的理念；第二，明确了河道管理机构的主要职责；第三，在权利义务要素的设定上，体现了对河道的充分保护，河道管理范围内以及相关区域、工程的保护是重点；第四，对农村土地权益的保障和土地质量的保护涉及内容较多，规定整治河道新增可利用土地属国家所有；第五，对政府和行政机关的职能，行政管制以及规划、区划和计划三方面规定了较多的内容，能够比较全面反映防治土地退化的法规评价要素。

该《办法》虽然比较符合IEM的要素，但还存在着某些不足。在社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理的各项规定中，首先是比较偏重义务的设定，对权利的设定较少；其次是对妇女的地位和权利没有规定；最后是对少数民族在河道管理、开发利用中的地位和作用及其享有的权利没有进行单独规定。究其原因，一是河道管理和保护义务多于权利，河道管理和保护义务的履行所产生的成果是享有的权利能够实现的基础；二是国家制定《中华人民共和国妇女权益保障法》，专门对妇女权益进行保护，因此，《办法》没有单独对其地位和作用进行规定；三是甘肃省少数民族众多，根据国家立法法的规定和程序，少数民族地区可以制定自治条例和单行条例，因此，《办法》也没有对少数民族在河道开发、利用及其保护中的地位和作用进行特别规定。

《办法》从总体上来说，比较符合综合生态系统管理法规评价各项要素的规定，但在要素内容的全面性上体现不够，个别要素没有体现，大部分条款虽然可以纳入到各项要素中，但其内容不能全面反映综合生态系统管理法规评价要求，存在不同程度的缺失。

从总体来说，在今后的立法中，《办法》还需要完善：一是在河道管理保护方面，结合农村土地权益的保障和土地质量的保护，以更好保护农村土地；二是在政策性规定方面，应当有更加详细的可引用性的表述，以加强政策的适用度；三是建立所有相关机构、单位和个人彼此配合、共同参与、综合协调的河道管理机制；四是强化执法责任，提高行政执法能力，增强法规的实施效果。

最后综合评分为73.7分。

3. 《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结

土地是宝贵、有限、不能再生和代替的自然资源，是农业的基本生产资料，也是城乡建设不可缺少的物质基础。人多地少，是我国的基本国情，也是甘肃省的基本省情。中华人民共和国成立初期，全省耕地面积达5 743万亩。但以后由于对珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的重要意义认识不足，土地管理法规不够健全，对土地又缺乏统一管理，特别是20世纪80年代以来，甘肃耕地锐减与人口增加的矛盾十分突出。土地利用中存在耕地撂荒、闲置，城镇、村庄建设不断扩张，土地利用粗放；轻生态保护，盲目开发利用土地等问题。乱占耕地、滥用土地的现象十分严重，耕地面积逐年减少。到1986年底，全省只有耕地5 220多万亩，人均仅占2．5亩，且大多是贫瘠的旱地和山地。1980年至1986年底，土地以每年37万多亩的速度锐减，已成为农业生产的一大隐患。因此，尽快建立健全土地法规，采取有力措施，加强土地管理，已是一项十分紧迫的重要任务。在这种情况下，为了促进土地资源的集约利用和社会的可持续发展，遵循自然生态规律，从土地资源的调查、评价、规划、保护和利用等方面进行全面规范，建立和完善土地管理制度，实行严格的耕地保护制度，保障粮食生产安全，调整土地利用关系，促进土地的合理利用， 1988年9月20日甘肃省第七届人大常委会第四次会议颁布了《甘肃省实施土地管理法办法》，并于1999年9月进行了一次全面修订、2002年3月进行了修正。该《办法》的内容主要包括总则、土地使用权和所有权、土地利用规划和耕地保护、建设用地审批和管理、法律责任和附则共六章41条。