欧盟环境政策的制定与实施是一个由欧盟的共同体机构、成员国政府、各级地方当局、公众、企业、非政府组织等众多行为者共同参与的广泛互动的过程，是一种比较民主、科学、公开的多层次和多方参与的环境决策和实施体系。
一、欧盟环境政策的法律基础
欧盟环境政策的法律基础主要是欧盟基础条约中的相关规定，它们是欧盟环境立法和环境政策的依据。在欧洲一体化早期，环境问题并没有引起欧共体创始国的充分注意。因此，《罗马条约》并未涉及环境保护问题，更没有给欧共体在环境保护领域赋予任何职能。尽管缺乏明确的环境立法权限，欧共体还是制订了大量的环境法规。当然，欧共体环境立法的初衷并不纯粹是为了保护环境，而更多的是为了减少因各成员国执行不同的环境政策而给自由贸易造成的壁垒，促进共同市场的形成和运行。欧共体早期的环境法规和政策基本上都是对《罗马条约》序言的创造性解释，也是单独或综合运用条
欧洲联盟欧洲联盟，简称欧盟，是根据1992年签署的《马斯特里赫特条约》成立的，1993年正式运作，其前身为欧洲共同体（简称欧共体）。为避免混淆，本书中出现“欧共体”之处特指1993年欧盟成立之前，出现“欧盟”之处则表示1993年欧盟成立以后的名称。一般情况下，本书使用“欧盟”一词涵盖上述两个概念。
约第2、36、100和235条的结果。
关于环境保护的最早创议实际上来自于1957年签订的《欧洲原子能共同体条约》。条约注意到核能生产的潜在危险，提到必须“建立统一的安全标准，以保护工人和大众的健康”，规定“每个成员国应建立必要的设施，对空气、水和土壤中的辐射水平进行不间断的监测，以确保遵守上述基本标准”。条约还要求每个成员国必须“向委员会提供与处理任何形式放射性废料计划相关的一般性数据，以便让委员会确定这种计划的实施是否会导致另一成员国的水、土壤或领空受到放射性污染”。
1986年签署的《单一欧洲法》是欧盟环境政策发展史上影响最大的一个里程碑。该法令纳入了一个独立的环境编，从而为共同体环境政策提供了正式的法律基础，使欧共体从此无需再借助《罗马条约》的相关条款来加以变通。《单一欧洲法》明确指出，环境已成为共
欧盟的法律体系欧盟是严格按照法律来开展各项活动的。它的法律体系可分为三个层级：一级立法（Primary rules）、二级立法（Secondary rules）和三级立法（Tertiary rules）。一级立法即欧盟赖以建立的基础条约，相当于国家宪法，是欧盟最高层次的法律。例如《巴黎条约》、《罗马条约》，《单一欧洲法》、《欧洲联盟条约》等。欧盟在一级立法规定的范围内享有立法权力。二级立法是由欧盟委员会、部长理事会和欧洲议会等欧盟机构在一级立法的基础上制定的法令，主要体现为条例（Regulation）、指令（Directive）和决定（Decision）三种形式。其中条例具有普遍而直接的适用性，具有全面的约束力，一经颁布即在成员国内发生完全的效力，成员国不得采取任何国内立法或行政措施变更条例的内容或变通实施。指令对所有成员国有法律约束力，但成员国政府有权选择实施指令的形式和方法。决定对它所指向的对象具有约束力，其内容通常比较具体，并且含有行政性质而非法律性质的目标。三级立法包括欧盟所发布的建议、意见、行动计划、战略、宣言、绿皮书、白皮书和会议决定，以及欧洲法院作出的裁决。此外，欧盟还根据授权代表各成员国与第三方开展谈判，签署了许多国际条约和一些重要的非约束性文件，如1972年的《人类环境宣言》、1992年的《里约宣言》和《21世纪议程》、2002年的《执行计划》和《约翰内斯堡可持续发展政治承诺》，这些都已成为欧盟立法和治理的指导性文件或转化为欧盟的环境立法。
同体的一个核心政策考虑，并规定了共同体环境政策的目标和原则。
条约还在立法程序上引入了两项革新，一是部长理事会的资格多数表决，二是部长理事会和欧洲议会的合作程序。前一项革新使环境保护措施更容易获得欧盟机构的通过，避免了以前在一致通过的表决程序下一些成员国为保护本国利益随意否决对本国不利的措施的情况，提高了决策效率。后一项革新使欧洲议会在环境事务中能发挥更大的作用。在这之前，欧洲议会仅享有咨询权。人们普遍认为，欧洲议会通常比多数成员国具有“更绿”的环保观念，所以这项革新对欧盟环境政策是一个促进。
1992年签署的《欧洲联盟条约》首次在核心条款中明确把环境保护列为欧盟的宗旨和目标之一。条约规定环境是欧盟和成员国共同负责的一个领域，并把“可持续增长”确定为欧洲一体化的基本目标之一。条约还为环境政策领域引入了三种不同的立法程序：①合作程序，适用于大部分环境措施；②共决程序，适用于对欧盟其他政策产生广泛影响的更为综合性的措施（如总体行动计划）；③一致通过，适用于对成员国产生直接影响的某些领域，如土地使用、财政措施等。
1997年生效的《阿姆斯特丹条约》对环境保护给予了更多的重视。该条约最重要的修改是把促进“可持续发展”作为原则和目标写入了条约，从而进一步突出了对环境保护的重视。此外，条约还把几乎所有的环境事务纳入资格多数表决和共决程序，只有土地使用、财政措施、能源、水资源等非常重要的问题例外，从而实质性地提高了欧洲议会在环境事务中的影响力。
上述三个条约为欧盟在环境保护领域制定共同政策和法规提供了正式的法律基础，但是，欧盟在环境保护领域的权力并不具有排他性。欧盟法明确规定，欧盟环境政策的制定必须以欧盟基础条约为法律依据，并遵循辅助性原则（Principle of Subsidiarity）和比例适度原则（Principle of Proportionality）。
辅助性原则和比例适度原则辅助性原则又译“辅从原则”。《欧洲联盟条约》第3b条规定：“共同体应在本条约赋予它的权力与指派予它的目标的限度内行事。在不属于其专管的方面，共同体应根据辅助性原则行动，即只有在并且仅限于下述情况下：所拟采取的行动的目标非成员国所能充分实现，且鉴于所拟采取行动的规模和影响，最好由共同体来实现。”
比例适度原则也称“均衡原则”。《欧洲联盟条约》第3b条规定：“共同体的任何行动均不应超过实现本条约的目标所需。”这一原则要求欧盟所采取的任何行动都不应超出实现联盟条约所设定的目标，也就是要在目的和手段之间实现平衡。
40多年来，欧盟机构根据基础条约的相关授权制定了大量的环境条例、指令、决定、意见、建议、行动计划及其他相关政策，签署或参加了几乎所有重要的国际环境条约和公约，形成了一整套环境政策体系，这一体系还包括欧洲法院有关环境法的判例及与环境保护有关的基本人权等相关内容。立法范围从空气、水和噪音污染，到化学品、废弃物、野生动物保护、反沙漠化、生物多样性、可持续发展等等，几乎遍及各国环境政策的各个方面。据欧盟官方资料统计，截至2002年，欧盟已经颁布了464部环境法规，其中条例35个，指令185个，决定130个，其余均为决议等。
二、环境政策的决策机构
欧盟是一个拥有广泛权力和特殊法律地位的国际组织。它有着独特的决策机构框架。这一点对欧盟的决策过程有着根本性的影响。在欧盟内部有一个决策大三角：欧盟委员会（European Commission）、部长理事会（Council of Ministers）和欧洲议会（European Parliament），它们是欧盟环境政策的主要决策机构。欧盟的环境政策主要来自于这三个决策机构的复杂的运作过程。作为欧盟首脑会议的欧洲理事会（European Council）不参与具体的环境政策制定，但它却是欧盟实际上的最高决策机构，决定着欧盟的大政方针，因此，在环境政策的出台过程中，也发挥着极其重要的作用。欧盟经济和社会委员会（Economic and Social Committee）及地区委员会（Committee of the Regions）是欧盟法定的咨询机构，它们分别代表公民社会和地区的利益。欧洲法院（European Court of Justice）作为欧盟的最高法院，虽然不参与决策过程，但它可以通过解读欧盟法及其判例对欧盟环境政策的发展和实施产生直接或间接的影响。
1.欧盟委员会
欧盟委员会，简称欧委会或委员会，在环境法规的准备、提出和审议过程中发挥着核心的作用，其主要职能有以下几项。
参与环境政策制定和环境立法程序。
欧盟通过的环境法规，其提案都是由欧盟委员会首先提出的。无论是欧盟内部的环境立法，还是欧盟与第三国签订的环境条约或缔结、参加的国际性环境公约，欧盟委员会均有权发表一般性或具体建议，并享有排他的提案权。部长理事会只能在欧盟委员会提案的基础上制定环境政策。虽然部长理事会可以对提案进行修改，但必须一致通过，而且在部长理事会作出正式决定之前，欧盟委员会还可撤回提案自行修改。因此，欧盟委员会的提案是欧盟各项环境政策和大量双边或多边环境条约的基础。
环境政策的执行权和管理权。
欧盟的各项环境政策和法规主要由欧盟委员会负责实施。欧盟委员会有权就某些环境事务独立地做出决定。《欧洲联盟条约》规定，欧盟委员会负责实施部长理事会制定的环境法规，拥有环境事项的监督权，确保共同体的环境法规在成员国得到全面实施，并向欧洲法院报告违法案例。欧盟委员会为实施部长理事会制定的环境法规而行使部长理事会授予它的权力。管理范围包括欧盟所有与环境有关的立法、欧盟缔结的环境协定以及欧盟为实施国际组织与环境有关的决定而采取的具体措施等。
参与制定共同体环境行动计划。
根据《欧洲联盟条约》规定，欧盟委员会应向部长理事会和欧洲议会提交有关共同体环境行动计划的提议。迄今为止，欧盟委员会已经制定并实施了6个环境行动计划，这些计划对欧盟的环境政策及环境立法和执法起到了重要的推动作用。通过制定和实施欧盟环境行动计划，欧盟委员会对欧盟环境政策的影响日益扩大。欧盟委员会还制定了一些与环境保护有关的计划，如“环境信息协调计划”（CORINE）和“环境保护科学技术”（STEP）。前者的主要目的是收集、协调欧盟环境状况的信息并保证其一致性；后者旨在开发欧盟在环境领域中发挥作用所需的科学技术知识和技术技能。
对外代表权。
《欧洲联盟条约》明确规定，欧盟环境政策的主要目标之一就是促进国际合作，采取有效措施应对区域性和全球性的环境问题。根据这一规定，欧盟委员会在环境领域享有对外合作权限，可以与第三国和有关国际组织进行环境合作。30多年来，根据基础条约的相关授权，欧盟代表各成员国或与成员国一起参加国际环保组织，开展环保谈判，签署国际环保条约，成为全球环境合作中的一个重要而又积极的参与方。
欧盟委员会里有一名委员专门负责环境事务，主要职能部门为环境总司（Environment DG），全称为环境、核安全和民事保护总司。该总司的主要职能是起草和确定新的环境法案，确保所通过的措施在成员国得到落实。环境总司作为第3总司（即工业总司）的一个司，最早成立于1973年，1999年更改为现名。
环境总司有权采取措施，确保欧盟的环境政策在成员国得到正确的实施。必要时可对那些没有遵守条约义务的公共和私营部门的单位与个人采取行动。它可以对未遵守欧盟环境法的成员国和企业提起法律诉讼，最后还可把它们告上欧洲法院。
在国际上，环境总司代表欧盟，促进国际行动，应对全球的和跨国的环境问题。
环境总司总部设在布鲁塞尔南郊两座独立的大厦里，现有雇员约550名。约有一半以上的工作人员负责制定政策，其余人员从事行政管理和翻译工作。欧委会内部有些总司国别倾向比较严重，例如，对外事务总司里英国国籍的工作人员占多数，内部市场总司则是德国人的天下。环境总司里基本不存在这种倾向，这一点与其他总司大为不同。由于工作性质所限，环境总司的雇员往往都是技术专家，而且大部分工作都是用英语来进行的。环境总司里约有三分之二是本部门的官员，其余三分之一是来自成员国的专家，他们最多工作三年就要回国。许多人认为，环境总司工作人员有一种本能的绿色倾向，认为他们同情环境非政府组织。其实未必如此。尽管环境总司中的大多数工作人员对环境问题有浓厚的兴趣，但他们已经逐渐地官僚化、技术化了。在各项工作重点之中，他们往往把欧盟放在优先位置，欧盟委员会排第二，环境总司排第三，环境问题排第四。他们把自己看作是机构官员，而不是环境保护主义者。这样做的目的是让其他部门更加严肃地看待环境总司，从而确保它作为促进一体化进程的一个职业化部门的声誉。当然，这并不是说，他们就一点也不受共同体内部政治、相互竞争、友情和职业偏见的影响。
除了环境总司以外，欧盟委员会内部与环境事务有关的总司还有农业总司、能源和交通总司以及渔业总司。
农业总司在环境方面关注的焦点，一是共同农业政策对环境所产生的影响，二是农村发展的相关问题以及与发展欧盟贫困的农村地区相关的结构政策问题，三是有关森林、有机农业和环境友好耕作方式方面的法律和政策的制定问题。
