昭帝始元六年（公元前81年）召开盐铁会议。元帝时期，庐江太守桓宽对此会议的内容进行辑录整理，成《盐铁论》一书。该书通过贤良、文学与大夫、御史的论辩，内容涉及经济、政治、军事、社会、思想、文化、外交等诸多领域，其中许多是中国古代政治、管理及文化史上的重要课题，诸如本与末、义与利、德与刑、官营与私营、集权与分权等具有对立面的问题。虽然其问题与问题之间没有形成系统的逻辑联系，但所涉及范围之广、问题之多、价值之重要，且焦点主要集中在经济、政治的管理上，所以值得关注。
一、重仁义与重财富
管理国家要先确立一个基本指导思想。《盐铁论·本议》篇记述贤良、文学的主张：“窃闻治人之道，防淫佚之原，广道德之端，抑末利而开仁义，毋示以利，然后教化可兴，而风俗可移也。”②（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第1页。贤良、文学认为管理国家的基本指导思想以仁义为本，以财富为末，并以此作为基本出发点，思考解决“民间所疾苦”。《本议》篇贤良、文学又云：“畜仁义以风之，广德行以怀之。是以近者亲附而远者悦服。故善克者不战，善战者不师，善师者不阵。修之于庙堂，而折冲还师。王者行仁政，无敌于天下，恶用费哉？”“导民以德，则民归厚；示民以利，则民俗薄。俗薄则背义而趋利，趋利则百姓交于道而接于市。”②（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第1页。都表达了以仁义为本的思想。《力耕》篇贤良、文学进一步阐释：“夫上古至治，民朴而贵本，安愉而寡求。”“是以王者不珍无用以节其民，不爱奇货以富其国。故理民之道，在于节用而尚本，分土井田而已。”（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第3页。《地广》篇贤良、文学引用杨朱“为仁不富、为富不仁”之语，认为“苟先利而后义，取夺不厌”（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第19页。。这种认识在一定程度上迎合了当时自然经济条件下农民的意愿，他们在自然和社会重压下无力改变自己的处境，就只好安贫乐道，祈求平安了，这是一方面。另一方面，这种思想又鲜明地表达了统治阶层维护其地位的企图，如果人们都安贫乐道，没有争夺，天下就太平了。所以，贤良、文学反复宣扬“贵德而贱利，重义而轻财”（《错币》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第5页。的管理思想，反复标榜儒家“宁穷饥居于陋巷，安能变己而从俗化”（《论儒》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第13页。的处世哲学。
与贤良、文学上述观点不同，大夫、御史基于国家边防和内政的实际需要提出：“匈奴背叛不臣，数为寇暴于边鄙，备之则劳中国之士，不备则侵盗不止。先帝哀边人之久患，苦为虏所系获也，故修障塞。饬烽燧，屯戍以备之。边用度不足，故兴盐、铁，设酒榷，置均输，蕃货长财，以佐助边费。今议者欲罢之，内空府库之藏，外乏执备之用，使备塞乘城之士饥寒于边，将何以赡之？罢之，不便也。”（《本议》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第1页。他们认为在边用不足、府库内空的情况下，国家“兴盐、铁，设酒榷，置均输，蕃货长财”的重要性，充分肯定求富长财的必要性。《力耕》篇大夫、御史还认为：“王者塞天财，禁关市，执准守时，以轻重御民。丰年岁登，则储积以备乏绝。”“圣人因天时，智者因地财，上士取诸人，中士劳其形……宛、周、齐、鲁，商遍天下。故乃商贾之富，或累万金，追利乘羡之所致也。”（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第2~3页。认为只有“蕃货长财”才能保障国家安全和民生。“故均输之物，府库之财，非所以贾万民而专奉兵师之用，亦所以赈困乏而备水旱之灾也。”（《力耕》）因此，他们认为要采取一切必要手段来增加国家财富：“今山泽之财，均输之藏，所以御轻重而役诸侯也。汝、汉之金，纤微之贡，所以诱外国而钓胡、羌之宝也。夫中国一端之缦，得匈奴累金之物，而损敌国之用。是以骡驴驼，衔尾入塞，马，尽为我畜，貂狐貉，采旃文罽，充于内府，而璧玉珊瑚琉璃，咸为国之宝。是则外国之物内流，而利不外泄也。异物内流则国用饶，利不外泄则民用给矣。”（《力耕》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第3页。这样才能保障国治民安。
可见，在确定国家管理的基本指导思想这一重大问题上，贤良、文学坚持道德决定论，而大夫、御史坚持经济决定论。要想实现长治久安，前者主张以“安愉寡求”为指导思想，后者主张以“蕃货长财”为指导思想。上述情况的出现，均可以从当时社会现实中找到其依据，前者重视小农自然经济的特殊性，后者重视经济是国家社会生活基础的基本规律，这是《盐铁论》两派关于国家管理思想之所以不同的出发点。可以说，这两种主张在当时的历史条件下都具有一定的合理性。
二、重农与重商
贤良、文学认为要以仁义作为国家管理的指导思想，但发展经济是国计民生的基础，因此，必须确立优先发展经济的立场。
在这一问题上，贤良、文学认为发展经济应当重农，以农为本，主张“力耕”：“夫欲安民富国之道，在于反本，本立而道生。顺天之理，因地之利，即不劳而功成。夫不修其源而事其流，无本以统之，虽竭精神，尽思虑，无益于治。欲安之适足以危之，欲救之适足以败之。夫治乱之端，在于本末而已，不至劳其心而道可得也。”（《忧边》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第14页。并做了进一步论证：“古者尚力务本而种树繁，躬耕趣时而衣食足，虽累凶年而人不病也。故衣食者民之本，稼穑者民之务也。”（《力耕》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第3页。重农，以农为本，在以小农自然经济为基础的社会中有其合理性。但是，时至汉代，已经出现了农业、畜牧业、渔业、手工业、商业等社会分工，农业不再是社会经济的唯一产业；而发展商业能够调剂余缺，促进整个国民经济的发展。贤良、文学只看到农业的重要性，而忽视其他行业。因此，他们主张“力耕”，贬低反对商业“通有”：“荆、扬南有桂林之饶，内有江、湖之利，左陵阳之金，右蜀、汉之材，伐木而树谷，燔莱而播粟，火耕而水耨，地广而饶财；然民鮆窳偷生，好衣甘食，虽白屋草庐，歌讴鼓琴，日给月单，朝歌暮戚。赵、中山带大河，纂四通神衢，当天下之蹊，商贾错于路，诸侯交于道；然民淫好末，侈靡而不务本，田畴不修，男女矜饰，家无斗筲，鸣琴在室。是以楚、赵之民，均贫而寡富。宋、卫、韩、梁，好本稼穑，编户齐民，无不家衍人给。故利在自惜，不在势居街衢；富在俭力趣时，不在岁司羽鸠也。”（《通有》）④（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第4页。他们还站在道德决定论的立场批评发展工商业：“今世俗坏而竞于淫靡，女极纤微，工极技巧，雕素朴而尚珍怪，钻山石而求金银，没深渊求珠玑，设机陷求犀象，张网罗求翡翠，求蛮、貉之物以眩中国，徙邛、筰之货，致之东海，交万里之财，旷日费功，无益于用。”（《通有》）④（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第4页。
与贤良、文学相反，大夫、御史认为发展经济必须重视工商业：“贤圣治家非一宝，富国非一道……使治家养生必于农，则舜不甄陶而伊尹不为庖。故善为国者，天下之下我高，天下之轻我重。以末易其本，以虚荡其实。今山泽之财，均输之藏，所以御轻重而役诸侯也。汝、汉之金，纤微之贡，所以诱外国而钓胡、羌之宝也。夫中国一端之缦，得匈奴累金之物，而损敌国之用……是则外国之物内流，而利不外泄也。异物内流则国用饶，利不外泄则民用给矣。”“富国何必用本农，足民何必井田也？”（《力耕》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第3页。针对商品交换不发达，商业落后，致使一些剩余产品无法流通，以及普遍轻视工商业的社会状况，大夫、御史提出“以末易其本，以虚荡其实”，认为通过发展工商业来推动整个社会经济发展。他们说：“天地之利无不赡，而山海之货无不富也；然百姓匮乏，财用不足，多寡不调，而天下财不散也。”“农商交易，以利本末。山居泽处，蓬蒿峣埆，财物流通，有以均之。是以多者不独衍，少者不独馑。若各居其处，食其食，则是橘柚不鬻，朐卤之盐不出，旃罽不市，而吴、唐之材不用也。”（《通有》）③（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第4页。这种主张在当时具有进步意义。但中国古代作为农业国家，“以农为本”的思想长期居于主流地位，重视工商业的思想在许多时候没有得到应有的重视。另外，大夫、御史因重视商业却走上另一个极端：“燕之涿、蓟，赵之邯郸，魏之温轵，韩之荥阳，齐之临淄，楚之宛、陈，郑之阳翟，三川之二周，富冠海内，皆为天下名都，非有助之耕其野而田其地者也，居五诸之衢，跨街冲之路也。故物丰者民衍，宅近市者家富。富在术数，不在劳身；利在势居，不在力耕也。”（《通有》）③（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第4页。却是为了反驳对方而走向了反面。
可见，贤良、文学崇本抑末、以农贬商，大夫、御史以末易本、以商通有。他们作为论辩的双方都希望自己的主张能更有利于国计民生，促进经济发展。但是，判断二者的标准只能看谁最后利于生产力发展。据此，以农为本和以商通有的主张都一定程度地符合当时生产力发展的要求，因而具有一定的合理性。但如果以农抑商或全民经商，都不利于生产力的发展。
三、富民与富国
无论重农还是重商，在经济发展的基础上，都面临解决财富管理和分配的问题。《盐铁论》关于富民与富国的争论，实质上就是为解决财富的管理和分配而进行的争论。
在财富的管理和分配问题上，贤良、文学主张藏富于民。“民人藏于家，诸侯藏于国，天子藏于海内。故民人以垣墙为藏闭，天子以四海为匣匮……是以王者不畜聚，下藏于民，远浮利，务民之义；义礼立，则民化上。”还认为：“国富而教之以礼，则行道有让，而工商不相豫，人怀敦朴以相接，而莫相利。”（《禁耕》）③（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第6页。《贫富》篇云：“古者，事业不二，利禄不兼，然诸业不相远，而贫富不相悬也。夫乘爵禄以谦让者，名不可胜举也；因权势以求利者，入不可胜数也。”（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第19页。其基本论点如下：一是藏富于民则国必富；二是富而有教则不相争；三是贫富差距缘于兼利；四是如果上取有量，自养有度，则上下交让，天下太平。贤良、文学认为富民对于富国具有重要意义，礼义在调节利益关系中也具有积极作用；他们要求统治者“上取有量、自养有度”，这些思想是比较合理的。但是，他们夸大了礼义在财富分配过程中的作用和调节统治阶级与被统治阶级利益关系的作用，特别是把贫富差距的原因归结为“礼义坏”和利禄相兼，这是其失当之处。
大夫、御史认为国家的财富应当由国家统一管理、分配、调节，否则将可能导致社会混乱。他们坚决主张盐铁官营，反对罢盐铁之议：“家人有宝器，尚函匣而藏之，况人主之山海乎……今放民于权利，罢盐铁以资暴强，遂其贪心，众邪群聚，私门成党，则强御日以不制，而幷兼之徒，奸形成也。”“山海有禁，而民不倾；贵贱有平，而民不疑。县官设衡立准，人从所欲，虽使五尺童子适市，莫之能欺。今罢去之，则豪民擅其用而专其利。决市闾巷，高下在口吻，贵贱无常，端坐而民豪，是以养强抑弱而藏于跖也。强养弱抑，则齐民消；若众秽之盛而害五谷。”（《禁耕》）③（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第6页。国家在此基础上调节收入分配，使百姓家给人足：“民大富，则不可以禄使也；大强，则不可以罚威也。非散聚均利者不齐。故人主积其食，守其用，制其有余，调其不足，禁溢羡，厄利涂，然后百姓可家给人足也。”（《错币》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第5页。因此，国家实行盐铁专营不仅可以富国，还有利于发展农业，杜绝兼并：“令意总一盐、铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党，禁淫侈，绝幷兼之路也。”（《复古》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第7页。这样，国家通过对财富的统一管理、分配、调节，既保障民生，又调节贫富差距，维持社会稳定。对此，统一管理国家财富和调节收入分配是管理者们义不容辞的责任和义务。
在对待国家财富的管理和分配问题上，贤良、文学倾向无政府主义，大夫、御史则主张加强国家行政的权力。人类进入文明社会之后，对社会财富的管理和分配已经是社会管理的一项重要内容。贤良、文学主张藏富于民，自然不能取代对社会财富的管理和分配。他们认为礼义也可以独立承担对社会财富的管理和分配功能。与前者的理想主义相反，大夫、御史对当时社会经济的看法比较现实。他们认为国家对财富的占有是其他社会权力的基础，国家只有在掌控了必要的财富后，才能有效实现其他权力。他们坚决反对罢盐铁，就是基于这种现实考虑的。
四、德治与法治
《盐铁论》虽然以探讨当时国家、经济管理的指导思想和政策措施为主，但涉及内容颇广，包括政治、军事、文化、外交等方面的问题。尤其是对其中与经济管理密切关联的政治管理问题，论辩的双方亦展开了激烈争辩。
贤良、文学主张德治，反对法治。《遵道》篇文学云：“师旷之调五音，不失宫商。圣王之治世，不离仁义。故有改制之名，无变道之实。上自黄帝，下及三王，莫不明德教，谨庠序，崇仁义，立教化。此百世不易之道也。殷、周因循而昌，秦王变法而亡。”（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第26页。他们重仁义，尚德治，对于经济管理具有一定积极的作用。尤为重要的是，他们还认为管理的关键是管理好管理者：“欲影正者端其表，欲下廉者先之身。故贪鄙在率不在下，教训在政不在民也。”（《疾贪》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第37页。他们认为德政礼义是管理的基本指导思想：“礼所以防淫，乐所以移风，礼兴乐正则刑罚中。故堤防成而民无水菑，礼义立而民无乱患。故礼义坏，堤防决，所以治者，未之有也……治国谨其礼，危国谨其法。昔秦以武力吞天下，而斯、高以妖孽累其祸，废古术，隳旧礼，专任刑法，而儒、墨既丧焉。塞士之涂，壅人之口，道谀日进而上不闻其过，此秦所以失天下而殒社稷也。”（《论诽》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第27页。他们进一步以商鞅变法为例驳斥法治：“昔者，商鞅相秦，后礼让，先贪鄙，尚首功，务进取，无德厚于民，而严刑罚于国，俗日坏而民滋怨，故惠王烹菹其身，以谢天下。”（《国病》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第31页。又云：“法能刑人而不能使人廉，能杀人而不能使人仁。所贵良医者，贵其审消息而退邪气也，非贵其下针石而钻肌肤也。所贵良吏者，贵其绝恶于未萌，使之不为，非贵其拘之囹圄而刑杀之也。今之所谓良吏者，文察则以祸其民，强力则以厉其下，不本法之所由生，而专己之残心，文诛假法，以陷不辜，累无罪，以子及父，以弟及兄，一人有罪，州里惊骇，十家奔亡，若痈疽之相泞，色淫之相连，一节动而百枝摇……故世不患无法，而患无必行之法也。”（《申韩》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第58页。因此，“治国谨其礼，危国谨其法”，把德治与法治全然对立起来了。应该说，法律作为社会文明的成果，在国家的政治管理中发挥着不可或缺的作用。贤良、文学也在大力倡扬德治的时候，不得不承认法治的特有功能：“民之仰法，犹鱼之仰水。”“春夏生长，圣人象而为令。秋冬杀藏，圣人则而为法。故令者教也，所以导民人；法者刑罚也，所以禁强暴也。二者，治乱之具，存亡之效也，在上所任。”（《诏圣》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第60页。他们也没有盲目排斥法治。
大夫、御史在国家管理实践中深切体会到法治对于发展国民经济，维护社会稳定的必要性及重要性。《错币》篇大夫云：“禁御之法立，而奸伪息，奸伪息，则民不期于妄得，而各务其职。”（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第5页。《刑德》篇大夫云：“令者所以教民也，法者所以督奸也。令严而民慎，法设而奸禁。罔疏则兽失，法疏则罪漏。罪漏则民放佚而轻犯禁。”御史又云：“执法者国之辔衔，刑罚者国之维楫也。故辔衔不饬，虽王良不能以致远；维楫不设，虽良工不能以绝水。”（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第56~57页。 都强调法令是管理者的重要手段。《申韩》篇御史云：“夫善为政者，弊则补之，决则塞之，故吴子以法治楚、魏，申、商以法强秦、韩也。”又云：“明理正法，奸邪之所恶而良民之福也。故曲木恶直绳，奸邪恶正法。是以圣人审于是非，察于治乱，故设明法，陈严刑，防非矫邪，若隐括辅檠之正弧刺也。故水者火之备，法者止奸之禁也。无法势，虽贤人不能以为治；无甲兵，虽孙、吴不能以制敌。”（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第57~58页。认为法治不仅可以维护社会秩序，保障经济有序进行，还可以促进经济理性和合理化发展。他们还论述了法治的特殊功能：“礼让不足禁邪，而刑法可以止暴。”（《诏圣》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第60页。“夫理国之道，除秽锄豪，然后百姓均平，各安其宇。张廷尉论定律令，明法以绳天下，诛奸猾，绝幷兼之徒，而强不凌弱，众不暴寡。”（《轻重》）（西汉）桓宽著：《盐铁论》，第16页。因此，“明理正法，奸邪之所恶而良民之福也。”（《申韩》）认为法治是实现和维护民富国强的不可或缺的手段。大夫、御史强调了礼义在一定程度上依赖刑法，却忽略了刑法也在一定程度上依赖礼义，致使他们关于法治的论说难以令贤良、文学信服。
在政治管理思想方面，贤良、文学和大夫、御史各执一词，互有短长。前者提倡德治，推崇礼义教化自有其合理的一面，但他们忽视了在利益对立的社会里，强制手段在管理中是不可或缺的。后者高度重视法治的作用，在当时具有更多的合理性，但他们忽视了礼义和道德教化是法治的重要基础和有效补充，甚至排斥礼治，也削弱了其辩说的力量。
综上，《盐铁论》记述和表达了西汉中期两种在许多方面相互对立的经济管理思想。这两种思想的论争，是当时社会经济客观矛盾的反映。武帝在反击匈奴、财政空虚的情况下实行盐铁官营、酒榷均输等经济政策，增加了政府的赋税收入。这在当时无疑是正确的。但是，当时的社会利益关系结构中存在三大利益集团：以王室为代表的最高统治者集团、诸侯贵族集团、下层民众。在这三大集团的利益争斗中，下层民众明显处于弱势地位而不能在争斗中发出自己的声音，只是前两者为谋取利益而借以言说的对象。《盐铁论》中争论双方分别代表了以王室为代表的最高统治者集团与诸侯贵族集团之间的利益。贤良、文学打着为民请命的旗号，其实质是为诸侯贵族请命。他们的主张虽有利于诸侯和地方经济的发展，但不利于国家对经济的统一管理，严重削弱了中央的财力。因此，大夫、御史从国家财政和边防的实际需要出发，主张依靠行政法令加强对经济的统一管理，以增强中央财力。但是，严格的统一管理也会在一定程度上削弱地方经济发展的活力。从当时的背景看，武帝虽然实行“罢黜百家、独尊儒术”的国策，但实际管理中兼采法家，王霸杂用。贤良、文学更多继承了儒家思想，大夫、御史较多汲取了法家精华。《盐铁论》两派的论争，主要是围绕如何贯彻“罢黜百家、独尊儒术”这一国策而展开，贤良、文学认为唯孔孟之言是从，抛弃其他诸家之说；大夫、御史则认为要用诸家之说修正、补充、完善孔孟之道。可以说，《盐铁论》不仅记述了当时两种管理思想的论争，又开启了其后历代儒学内部争论的枢纽。
西汉后期是指从元帝刘奭初年至刘玄更始末年的70余年的时间。虽然宣帝刘询统治时期，出现了“吏称其职，民安其业”（《宣帝纪》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第275页。的局面，史称“宣帝中兴”。但是，由于西汉王朝积弊已深，宣帝大力推行的招抚流亡、安定民生等措施，不足以从根本上解决土地兼并问题。到元帝即位后，社会矛盾进一步激化，西汉王朝逐渐走向衰落。其后，成帝荒淫，哀帝纵恣。吕思勉著：《秦汉史》，上海古籍出版社2005年版，第六章。至此，西汉完全衰落了。平帝为王莽所立，实为莽之傀儡。之后王莽新政，虽实行政治经济改革，但西汉政权的各个方面已经大坏。王莽改革的结果与初衷背道而驰，反而更加剧了各种社会矛盾，终于造成绿林、赤眉大起义。
