第一，继续完善家庭承包制度，重构新型的乡村生产经营组织制度和治理结构。我们认为，农村土地承包制是一项没有完成的改革。这项改革没有把土地所有权和农户宅基地所有权归还农民；没有赋予农民以长期永久经营使用权和土地处置权，承包农户只是半自主的经营主体；没有将农村集体组织改造为名正言顺的合作经济组织，农民组织和农村治理结构与家庭承包经济制度不配套，基本沿袭了人民公社三级体制，公社体制的“遗留”与家庭经营的经济制度的摩擦是现实农村经济、政治和社会问题的根源；农村双层经营体制没有真正形成，农户家庭只有土地经营的承包权，自主经营权不完整，土地集体所有取消了农户的财产权利、剥夺了农民自主经营和处置农产品、自愿进出的权利，使合作经济失去了个重要基础，村委会既是行政组织又是经济组织，农村政社分开的问题没有完全解决。我们认为，当前农村许多地方，集体经济已成为空壳，事实上只剩下农户家庭经营这一个层次；在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提供产前、产中、产后的服务领域，而是集中一部分土地（比如“机动地”）和资产（比如以集体名义经营的乡村企业）由少数人承包经营，以此作为集体的主要收入来源。集体经济和农户经营“两张皮”的现象严重影响了农民收入增长。因此，重构农村生产组织制度和治理结构是城乡一体化进程中最重要的任务。
第二，改革和完善现行农村产权制度，从法律上赋予农户长期而有保障的具有物权性质的土地权利。目前农村产权制度改革不到位引发的系列问题：（1）农村土地产权结构不合理是导致当前农村愈演愈烈的土地矛盾和纠纷的根源。近几年，我们对国内近20多个省（市区）的农村问卷和实地调查表明，土地集体所有、家庭承包经营制度设计和安排中有两大矛盾无法解决：其一，在集体内部，成员边界不稳定，而且新增成员具有“天赋资源权”和法定的“公开、公平、公正”承包权，因此“土地承包关系稳定”与“承包土地关系变更”的矛盾始终存在。现代化过程实际上也是农业资源转移的过程，与农地、农民增减变化相伴随，必然不断改变人地关系，“稳定”与“变更”之间的冲突始终不可避免；其二，集体成员“共同共有”的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小，这恰巧给一些地方无度征用土地和乡村干部乘机攫取土地资源配置权留下了空当。（2）农民承包土地承担了太多的功能，已不堪重负。目前农村面临前所未有的土地调整压力，土地分配起点不公平、限制土地调整、“征地”或“非农建设用地”、农田标准化建设或土地整理、新乡村建设运动、乡村干部调整土地或重新配置土地资源的欲望等都是导致承包土地调整的因素。由此我们出结论：集体土地总量减少的过程，也是农民承包土地调整的过程；现实农村，“赋予农民长期而稳定的土地使用权”的政策、法律精神远没有落实，农民土地权利事实上“短期而不稳定”。（3）农村土地大量转移诱致农村生产关系变化，可能导致家庭经营制度逐步解体。我们根据实地调查判断：浙江农村农业内部的土地流转表现出向本地种植养殖业大户、非农村住户（民间、工商资本和外资）等三种主体迅速集中的趋势；农地资源向非农用途大量转移，“国家建设”、“园区开发”、“乡村集体圈占”三分天下的局面。农村土地资源转移的这两个“三分天下”局面短期内不会改变。与此相对应，农地资源转移正在悄悄改变农村生产关系和社会结构。首先，土地规模流转引致农业生产组织形式不断改变，家庭承包经营制度可能被企业化农场和公司所取代。其次，承包农户享有流转土地的补偿收益以外，其它土地权利在事实上将让渡给经营者；转入土地的大户和外来资本将控制村社的基本生产资料，进而左右村社“民主政治”，从而打破传统的以地缘、血缘为纽带的村社稳定结构。再次，无地、失地农民如果不能顺利转移到非农产业或城镇，他们的身份将转化为大户和外来资本的“雇工”或者“新佃农”。
坚持和完善家庭经营制度的改革出路。我们建议：（1）大刀阔斧地以社区股份合作制改造农村集体土地所有制。我国国有企业都在进行股份制改造，为什么农村土地不可以实行股份合作，这样做不是土地实物的私有化，而是将价值形态的土地产权还给农民。新中国成立以后，经过土地改革实现了农民土地私有制度，后来加入互助组、合作社，按照国际合作社的基本原则，农民有进入和退出的自由，土地以股份的形式退给农民理所当然。（2）用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化。这样做，可以减少土地私有化对农村经济社会的震荡，同时，土地产权清晰，长期归属于承包农户，能够化解当前矛盾而又比较稳妥。关键在于：以“起点公平”的原则和真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”为立足点和出发点，将农民集体所有的土地，按照一定的时限（比如第二轮承包起始）的集体成员人口平均分配承包土地；把“30年不变”拓展为“长期不变”，实行承包农户“永佃”；同时，严格实行“生不增、死不减”政策和“不得调整土地”的法律规定，切断新增人口与土地的联系；用相关法律将农民“长期不变的土地使用权”，界定和规范为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴，从根本上屏蔽外来侵权。（3）保障进城农民的土地承包权利。第二轮土地承包以后，农民或购买城镇户口（2万元左右一个户口），或买房入户进城，或取消户籍限制后进城定居。目前，这一部分进城的土地承包经营权有不同的待遇。《农村土地承包法》第二十六条规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”，但承包方全家迁入设区的市，转为非农户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。现实迫切需要尽快制定《农村土地承包法实施条例》，以规范基层的行为，保护农民的合法权益。
完善土地流转办法，确保农户在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、入股、继承土地承包权。土地流转包括两个方面。其一，农民承包土地经营权在农业内部流转。农业内部流转承包土地承包经营权，必须保障农户的土地流转主体地位，任何单位和个人不得强迫流转农民的承包地，也不得阻碍农民依法流转承包地，要切实保证农民的土地流转收益，土地流转的转包费、转让费和租金等，都应由农产与受让方或承租方协商决定，相关的流转收益归农户所有。其二，农村土地转变为非农用地。按照控制征地规模、改革征地制度、完善征地程序，实行最严格的耕地保护制度。必须严格界定公益性用地和经营性建设用地，把动用国家征地权严格限定在必要的公益事业项目上，其他建设用地一律退出政府征用范围；要提高补偿标准，确定征地价格应体现土地承包经营权既是农民的生产资料也是其生存保障的要求，给予其足够补偿；政府通过土地使用权出让或拍卖获得的土地净收益，也应按一定比例返还给村集体经济组织，用于发展村级集体经济和解决失地农民的福利。其三，建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度，尽快将“三无”农民纳入整个就业和社会保障体系。逐步改变现行一次性征地的办法，探索并推广经营性建设项目吸收农民土地承包权人股的方式，通过股份制让农民分享经营项目长期而稳定的收益。
第三，通过体制创新，还农民以国民待遇。从长远看，无论对已进城并转化为城市居民的农民，还是进城农民工，抑或没有进城的农民，均应“还”以国民待遇。从实际出发，当前的重点是还前两者以国民待遇，使其真正融入城市社会：一是劳动就业权，即前文论述的统筹城乡劳动力就业。二是迁徙和居住权，即前文论述的统筹城乡户籍制度。三是受教育权。要完善转移支付制度，把农村义务教育的主要责任由农民承担转为由政府承担，保证农村义务教育。同时，消除城市排斥农民工子女入学的限制，使其充分享受义务教育权。四是生产经营权。要放手让农民进入更多的法律、法规未禁入的行业，尽快改变各行各业“疏农”的倾向。五是社会参与权。要引导和鼓励农民发展各类专业合作经济组织，这些组织应同其他群众组织一样，拥有平等的政治地位和社会作用，代表农民权益。六是社会保障权。要建立和完善农村社会保障制度，逐步在养老、医疗、最低生活保障等方面与城市接轨，最终实现城乡社会保障体系一体化。当前，在城市，重点是将城镇社会保障制度覆盖范围扩大到进城务工经商的农民；在农村，重点是深化农村合作医疗制度改革，探索建立由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。此外，要鼓励发达地区率先建立农民最低生活保障制度。第四，统筹城乡国民收入分配，通过政策扶持加大对“三农”的支持和保护力度。（1）加大对“三农”的财政支持，重点是加大对农业基本建设、农村公共设施建设、农村社会化服务体系建设、农村社会事业发展的投入力度，特别是国债投资和新增财政资金，首先应向“三农”倾斜；新增的教育、卫生、文化等社会事业经费应主要用于农村，并强化中央财政支持农村基础教育和农村公共卫生的职责；进一步增加财政扶贫投入。要改变财政支农的结构和方式，重点是建立对农民的直接补贴制度，以及增加世贸组织的“绿箱”政策投入。（2）加大对“三农”的金融支持。农村信用社在支持农业和农村经济发展的地位举足轻重，建议在完善体制的同时，借鉴国际经验，对农村信用社农业贷款利息收入采取免收营业税、降低所得税税率等政策，并对一些重要农业贷款项目给予必要的财政贴息，促进农村信用社在获得不低于商业银行同等赢利水平的条件下，以低于商业银行的利率向农民、农业发放贷款；比照国有商业银行政策，对农村信用社不良贷款予以适当剥离。同时，采取综合措施，加大其他金融机构对农村的支持。（3）加大对“三农”的税收支持。建议在全面推进农村税费改革、减轻农民负担的基础上，借鉴国际通行的统一城乡税制的做法，按照城乡平等的原则，改革农业税收制度，并逐步降低农业税税率直至全部取消农业税，将农民视同个体工商户，征收增值税和个人所得税。（4）加大对“三农”的保险支持。要改变农业保险滞后的局面，比较符合国情的办法是，发展政策性农业保险公司，以对风险较大的农业项目进行保险，保护投资者和生产者的利益。考虑到建立自上而下的政策性保险体系的运营与监督成本过高，而发展自下而上的合作社性质的保险公司短期内还不具条件，因此，当前应主要发展政府主导下、政府与商业保险公司混合经营的农业保险公司。（5）加大对三农的投资支持。要通过建立农业投资激励机制、发挥财政支持和导向功能、完善投资环境等方式，充分挖掘社会投资者（特别是民营资本）投资、发展农业类上市公司、利用外资筹集农业资金的潜力。
第五，深化城乡配套改革。加快推进户籍管理制度改革，放宽城镇准入条件，凡有合法固定住所、相对稳定生活来源的农村居民及其随同居住的直系亲属，准予其在城镇落户，逐步实行城乡统一的户籍登记管理制度。加快推进劳动就业体制改革，建立完善城乡统一、竞争有序的劳动力市场，加强就业服务体系建设，使城乡居民享有同等的劳动就业权利。加快推进社会保障体制改革，在不断提高城乡社会保障覆盖面的基础上，逐步缩小城乡社会保障水平差距，实现城乡社会保障体系的一体化。
