5.3.1 统筹城乡发展在江苏的初步实践
江苏是我国沿海经济发达省份之一。改革开放以来，江苏和全国一样，经济和社会发展取得了显著成就，地区生产总值年均增长12.3%，比全国高出3个百分点。2003年，全省实现生产总值12452亿元（列广东之后居全国第2位），占全国的10.7%，人均突破2000美元（16796元），其中苏南地区人均已突破4200美元（35405元），农业与非农产业的产值结构为8.9：91.1，苏南地区已达3.5：96.5.上述经济指标说明，江苏已率先进入工业化中期，苏南地区已进人工业化的中后期。据江苏省委农村工作办公室副主任程玉松先生的介绍，近年来江苏省委、省政府审时度势，及时提出突破就农业抓农业、就农村抓农村的传统思路，坚持依靠工业化来致富农民、依靠城市化来带动农村、依靠产业化来提升农业，城乡二元分割的格局正在逐步打破，城乡经济社会关系正在发生深刻变化，城乡共同繁荣和发展的局面正在形成。突出体现在三个方面：一是城市化步伐明显加快。江苏城市化率1998年只有31.5%，2003年已达46.8%，年均上升了3个百分点，比全国平均水平高6.3个百分点，成为全国城市化水平上升最快的省份之一。二是城乡居民收入差距相对较小。2003年，江苏城乡居民人均收入比为2.18：1，是全国31个省市区中收入差距最小的省份（紧随其后的为上海2.23：1，天津2.26：1，北京2.41：1，浙江2.45：1，全国是3.24：1）。三是农村劳动力就业结构发生变化。2003年全省农村非农就业人员首次超过务农人员，达到52.1%，苏南地区已高达70%。
从上述介绍中我们看到，整个江苏还没有明确提出“城乡一体化”发展战略，但在贯彻中央“统筹城乡经济社会发展战略”中却特别强调“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”的整体推进。江苏省统筹城乡发展的基本做法是：
第一，统筹城乡发展规划，推进城乡经济融合、产业联动、设施共享。统筹城乡发展，规划是先导，这几乎成为各地的共识。江苏省委、省政府按照“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”的基本思路，把城市和农村作为一个整体，统筹规划、合理布局、协同推进。在具体操作上，以城市现代化为主要驱动力，大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇。一是调整行政区划。2001年以来，为适应城市化发展的需要，江苏先后调整了10个省辖市的行政区划，撤销14个县（市、区），新设立12个区，基本解决了市县同城的问题。并且对布局不合理和规模偏小的乡镇、村进行了撤并。1999年至2003年底，共撤并乡镇731个，撤并村15362个，撤并率分别达到37%和43.6%。目前，全省乡镇平均面积由49平方公里增加到78平方公里，平均人口规模由3.13万人增加到4.97万人。到“十五”期末，全省计划将乡镇总数调整到1000个左右（现1243个），镇域面积扩大到80km2以上，人口规模在5万人以上。二是做大做强中心城市。突出抓好省会南京的城市建设，按照“三个集中、一个疏散”（工业向开发区集中、建设向新区集中、高校向大学城集中、疏散老城人口）的发展布局，建设好“一城三区”（河西新城、仙西新市区、东山新市区、江北新市区）。三是推进南京、苏锡常、徐州三大都市圈建设。重点是完善规划，加强1小时都市圈快速通道建设，逐步淡化行政界限，强化区域经济联系，推动区域基础设施的共建共享。四是加快发展县城镇和重点中心镇。逐步形成梯度辐射、层次分明、各具特色、功能互补的现代城镇网络体系。五是合理调整生产力布局。按照统筹城乡和区域发展的思路，针对广大农村，尤其是欠发达地区发展滞后的实际，将主要集中在城市和苏南的工业布局，进一步调整为以“三沿”为轴线的产业发展格局，在提升沿沪宁线高新技术产业带的同时，加快建设沿江基础产业带和沿东陇海线加工工业带，带动苏北、苏中工业化和沿海开发，培育城乡、区域共同发展的多个增长极和聚集带，逐步实现城乡产业的融合发展。
第二，统筹国民收入分配，加大对农业和农村的投入。江苏从1989年到2003年的14年间，财政支农支出由每年的8.45亿元增加到76.3亿元，增长了8倍，年均递增17%。特别是2003年，实际支出数比上年增长27.7%，比全省财政一般性预算实际支出增幅高7.4个百分点。根据统筹城乡发展的要求，江苏省委、省政府决定从2003年起，用3年时间投入200亿元，全面实施惠及农村千家万户的五件实事，改善农民生产生活条件。一是建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，2003年试点，2004年推开，力争2005年覆盖面达到80%以上；二是实施新一轮农村改水工程，用3年时间将农村人口饮用卫生水覆盖面提高到95%以上，新增受益人口940万人；三是筹措资金2.3亿元，基本完成农村草危房改造任务；四是推进农村公路建设，计划投资160亿元，建成农村公路4万公里，3年内实现全省所有农村公路等级化、灰黑化，对财政补贴县每公里补贴15万元；五是调整和完善农村税费改革政策。目前这五件实事取得了明显成效。2003年全省农村改水受益人口344万人，自来水普及率已达85%，草危房改造8.2万户，新增农村公路通车里程6320公里，新型合作医疗在67个县（市、区）覆盖了48.7%的农村人口。
第三，统筹城乡政策体系，营造有利于城乡共同发展的机制和体制。这是江苏统筹城乡发展战略中最有特色的地方。
（1）在统筹城乡就业制度上建立了五个责任制度：统筹就业的责任制度，苏州、无锡市提出经过三年左右的努力使本地区90%以上有劳动能力和就业愿望的农村劳动力实现就业；统筹就业的登记制度，无锡市参照城镇职工就业的有关内容，在全国率先提出农村就业率的概念，并建立了就业登记制度；三是统筹就业的准入制度，实行农村劳动力无障碍就业；统筹就业的培训制度，实行政府购买培训成果的工作机制，将培训补贴与培训成果挂钩，以培训促进农村劳动力就业；统筹就业的信息发布制度，目前全省已初步建立了省、市、县、乡四级城乡统一的劳动力信息网络。
（2）在组织农村劳务输出上，各级党委、政府按照城乡统筹、南北挂钩、面向全国、拓展海外的思路，坚持苏南与苏北联动、异地输出与就地转移同步、就业与创业并重、培训与维权齐抓、职业转移与身份转移结合的办法，努力形成政府推动、多方参与、市场运作、流动有序的城乡一体化的就业新格局。省财政为此专门拿出4000万元（2004年新增1900万元）资金，用于对农村劳动力培训和职业介绍的补贴。到2003年底，全省2649万农村劳动力已经转移到二三产业的达1380万人，占比达到52.1%。
（3）在建立新型户籍制度上。从2003年开始，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为户口准迁条件的新型户籍管理制度，促进农民向城镇转移，无锡市2003年城乡居民实行统一的户口登记制度，200多万农民转变身份成为市民。
（4）城乡保障制度接轨的安排上，重点推进六大制度为主要内容的农村社会保障体系建设，即农村最低生活保障制度；农村养老保险制度；新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度；五保户集中供养制度；农村特困户子女免费入学制度；失地农民基本生活保障制度。2003年底，省政府专门发文，征地最低补偿标准由原来每亩1.56万元提高到分地区实行的2.3万元和3.8万元，在28个县（区）开展建立被征地农民基本生活保障试点，主要利用土地补偿费、安置补助费20%～30%的政府土地出让收益，设立被征地农民基本生活保障资金专户，按四个年龄段分别领取生活补助费或养老金，实现由人员安置、货币安置向保障安置的转变。在试点的基础上，2005年将在全省全面推开。目前苏州、无锡的最低生活保障已实现“广覆盖、全保障”，且接近城市最低生活保障水平（1400～1800元/年），农村基本养老保险覆盖率超过50%，老年农民养老补贴覆盖率超过70%，农村医疗保险参保率超过90%。
第四，统筹区域发展，加大对苏北地区的帮扶力度。江苏的苏南、苏中、苏北三大区域经济发展的梯度特征十分明显，南北差距较大。2003年，苏北五市人口占全省的44.8%，土地面积占全省52%，GDP仅为全省21.3%；而苏南五市人口和面积占全省不到1/3，GDP却占全省61.2%。2003年宿迁市人均GDP只有600美元，为苏州、无锡的l/9（5841、5262美元）。为了推进区域协调发展，帮助淮北贫困地区人民脱贫致富，1994年省第九次党代会将区域共同发展作为我省经济三大发展战略之一，1995年省委省政府制定了《江苏省扶贫攻坚计划》，2000年又制定了《江苏省扶贫开发“十五”规划纲要》。在具体工作中坚持实行苏南、苏北、省级机关、高等院校和科研院所、大型企业“五位一体”的挂钩帮扶体制，从1998年到2003年累计投入41.8亿元，其中无偿资金15.65亿元。2003年全省向苏北转移500万元以上项目604个，总投资125亿元；省级投向苏北的各类资金达203亿元，其中转移支付和专项补助资金59亿元，比2002年增长56%；苏南新增吸纳苏北农村劳动力36.8万人。通过几年的努力，苏北地区发展取得了明显成效。去年苏北五市GDP增长12.5%，比全国平均水平高4个百分点，人均GDP达到8480元，跨上1000美元的新台阶，提前两年实现“十五”计划预期目标。
江苏省委农村工作办公室副主任在总结全省实施“统筹城乡发展战略初步实践”时谈到：统筹城乡发展不仅是一个重大的经济问题，而且是一个复杂的政治问题和社会问题，是一场广泛而深刻的变革，牵涉面很广。要实施好这个战略，必须全党动手，全社会努力。首先，党政一把手是关键，领导干部必须强化以民为本的执政观、科学的发展观、全面的统筹观、正确的政绩观；其次，明确目标和思路是前提，找准统筹城乡的切入点，同时强调三句话，一是从现在做起，二是从能做的事做起，三是从有条件的地区做起；再次，壮大县域经济是重点，壮大县域经济要善于发挥自身优势，面向市场，彰显个性，形成特色，着力培育和壮大支柱产业，以县域经济的充分发展推进统筹城乡的进程。
5.3.2 苏南无锡市的城乡一体化进程
无锡市的农村现代化建设开始于八十年代初，经过了四个主要阶段，目前进入了提升阶段。
第一，80年代中前期的探索阶段。这一阶段重点围绕“耕作机械化、农艺科学化、经营规模化、服务社会化、农民知识化”进行探索试验。进入八十年代中期，农村现代化建设试点的范围由开始时的9个乡镇、20个村扩大到29个乡镇、195个村，试验的内容也由侧重于农业现代化试验转向全面推进农村现代化建设。按照“立足农业办工业、办好工业促农业”的指导思想，在全国率先发展和壮大了乡镇工业，建立了“以工补农、以工建农”的农业投入制度。1986年，全市农业总产值比1978年增长46.2%，稻麦单产水平迅速提升，油料产量增长68.2%，茶叶、水果、水产品产量分别翻了一番多。这一阶段的探索为第二阶段“苏南模式”的创立和实践打下了坚实基础。
第二，80年代中后期的实践阶段。1987年提出了具有无锡农村特色的经济发展路子，并把这条路子概括为“一二三四五”，即“一个总体布局”——以经济建设为中心，“两个基本点”——坚持四项基本原则、坚持改革开放；“三个为主”——坚持产业结构以工业为主、所有制结构以乡镇村集体所有为主、经济运行以商品经济为主的发展格局；“四个结合”——农工结合、统分结合、产销结合、纵横结合的运作机制；“五个有利于”——有利于协调发展农村一二三产业、实现共同富裕、协调社会事业发展、精神文明建设、缩小三大差别。这些概括后来被简化为“三为主一共同”，成了“苏南模式”最常见的特征表达。这一阶段农村现代化建设，是依靠集体自身的力量，通过兴办以商品经济为主要形态、以镇村社区集体所有制为主要形式的乡镇企业大发展为主要特征，其最大的历史功绩是乡镇企业的异军突起。这个时期无锡农村的发展始终走在全国的前列。当时的江阴县、无锡县、宜兴县在历次全国百强县、郊区的评选中都名列前茅，诞生了“华夏第一县”、“神州第一郊”和“天下第一村”（华西）。
第三，90年代发展阶段。无锡农村现代化建设自90年代中期进入了创新发展阶段，这期间主要工作是加快推进集体乡镇企业产权制度改革，加快发展个体私营经济、外向型经济、规模经济。率先提出了农村现代化建设的“三集中”方针，即农田向规模经营集中，工业向园区集中，农民向小城镇集中。后来又创造性地提出“农业现代化、工业集约化、农村城市化”发展战略。经过这个阶段的创新发展，无锡市农村经济社会的运作机制主要呈现以下特征：在所有制结构上突破了传统的以镇村集体为主的所有制结构，形成了多种所有制经济共同发展的新格局；在经济结构上突破了单一的以发展工业为主的传统结构，形成了以乡镇工业为主体、农村经济全面协调发展的新结构；在分配制度上突破了简单的按劳分配为主的传统制度，形成了效率优先、兼顾公平的分配新制度；在生产力发展上突破了单一的以粗放经营为主的增长方式，形成了以效益为中心的集约经营新方式；在政府对经济的管理上，突破了计划经济条件下形成的直接管理的老办法，形成了以间接管理和政策调控为主的新办法。
第四，进入新世纪的提升阶段。这一阶段最主要特征是统筹城乡经济社会发展。在思路上，着眼于特大型城市建设和区域协调发展的全局，统筹城乡经济社会的规划建设，通过城乡一体、优势互补，资源整合、集约发展，促进农业和非农产业协调发展、农民与城市居民共同富裕、农村与城市全面繁荣；在具体工作中开展四项统筹的探索。即统筹城镇规划布局，全市统一规划、统筹布局，努力构建“城乡融合的网络型复合生态城市”，形成层次鲜明、结构合理、梯度发展的现代化城镇体系；统筹城乡产业发展，统筹城乡重大工业项目、工业园区、农业现代化示范园区建设，支持城区的相关企业有序地向农村特色工业园区迁移集聚，调整优化工业布局；统筹城乡政策接轨，包括加快户籍制度、教育制度、保障制度、就业制度等接轨，努力促进全市政策的统一性、规范性；统筹城乡建设管理，按照建立公共财政体制的要求，积极调整财政支出结构，城乡一体，统筹建设和管理，统筹城乡绿化建设、环保建设、水利建设和供水建设。
我们感觉到，浙江与江苏推进城乡一体化的条件、环境、基础和目标相似，江苏尤其是苏南统筹城乡发展，整体推进“农业现代化、工业集约化、农村城市化”的思路和做法特别值得浙江借鉴。
