1．背景
2002年12月，为了适应欧盟大规模扩大的需要，欧洲联盟在法国南部城市尼斯召开了首脑会议，其主要任务是对《阿姆斯特丹条约》进行修改。2001年2月26日，欧盟15国的外交部长正式签署了《尼斯条约》。2003年2月1日，随着爱尔兰的批准，《尼斯条约》正式生效。从总体上看，《尼斯条约》最重要的内容有两个方面：一是对现行的欧盟各机构进行了不同程度的改革，其中尤以对欧洲议会、欧盟部长理事会、欧委会和欧洲法院这四大机构的改革为重点；二是对欧盟的决策体制作了重大调整，大大增加了“资格多数票”的运用领域，它们对于欧盟的扩大都是必不可少的。此外，《尼斯条约》还涉及欧盟公民的基本权利、公共安全与防务政策、刑事司法领域的合作等等问题。
《尼斯条约》对欧洲法院的改革是欧盟的第三次司法制度改革，促使这一改革的主要因素是欧洲法院面临日益严重的两种挑战。
欧洲法院面临诉讼数量激增的挑战，就是说，欧洲法院能够应付看起来无休止的工作量的增长吗？
进入八十年代后，欧洲法院受理的诉讼数量不断上升。虽然被提交到欧洲法院的大量诉讼以及欧洲法院作出的裁决为欧洲一体化过程的进展作出了巨大的贡献，但是这种成功却使欧洲法院本身不堪重负。
首先，每年年终未决诉讼的数量持续上升。1989年初审法院成立的初衷原本主要是为了减轻欧洲法院的工作量，但并没有缓解这一压力，诉讼向新法院的转移只是对欧洲法院的诉讼积压产生了临时性的效果，未决诉讼的数量缓和了一段时间后立即恢复增长。
其次，更重要的是，诉讼时间的平均跨度的增长似乎没有因为建立初审法院而停止。就直接诉讼而言，1983年为18.6个月，1995年为17.1个月，1990年和1992年曾达到25个月的高峰期。在1987—1994年期间，先予裁决诉讼的平均时间跨度为18个月左右，1995年达到了20.5个月。此外，必须记住先予裁决申请只是在诉讼程序进行中的程序，它们先于并一般后接成员国法院受理的其他诉讼。
以上数据显示，尽管建立了初审法院，欧盟的司法机构在处理它受理的大量诉讼时仍然面临巨大的困难。
对此，有关人士提出了各种各样的解决方案。例如，杰尔特·拉司马森(Hjalte Rasmussen)主张建立备案控制(docket control)机制，从而使欧洲法院对诉讼进行过滤，只受理其中最重要的诉讼，就像美国最高法院一样。再如，还有人提议建立地区法院来减轻欧洲法院的部分工作负担。对于这些建议尽管有过剧烈的争论，但并没有取得任何一致意见。
即将来临的欧盟的第五次扩大加重了这些问题。冷战结束后，东欧国家纷纷要求“回归欧洲”，许多国家提出加入欧共体的申请，同时，塞浦路斯和马耳他也于1990年正式申请加入欧共体。1993年欧盟哥本哈根首脑会议制定了吸纳新成员的3项标准，从政治、经济和法律上明确了这些国家的入盟条件，扩大进程开始启动。随着诉讼的数量和使用新的语言的进一步增加，无疑将使欧洲法院的工作复杂化。
对于这些困难，法官数目的增加远远不能提供一种合适的反映。就像欧洲法院自己指出的那样：“任何法官数目的增加可能意味着本法院的全庭将越过那道在合议庭(collegiate court)和审议会(deliberative assembly)之间无形的界线。而且，因为大多数诉讼将被分庭受理，这种增加将威胁判例法的一致。”然而，每个成员国提供一名欧洲法院的法官提升了欧洲法院判决的合法性。欧洲法院提交给1996年至1997年的政府间会议的报告显示，对于如何应对扩大的挑战而必须采取的解决方式，欧洲法院内部存在对立的观点。
欧洲法院面临诉讼性质的挑战，就是说，《单一欧洲法》生效以后，欧洲法院作为宪法性法院的外形逐步显现，它将怎样适应由于一体化发展而导致的已经增强的政治化倾向？
《单一欧洲法》生效以后，欧盟机构之间的诉讼不断增长，司法政治化倾向日益明显。《马约》和《阿约》引入的变化加剧了这一趋势。在值得称赞的机构民主化欲望的刺激下，成员国同意加强欧洲议会在选择欧委会成员的程序中的权力。根据新的第158条的规定，不仅欧委会成员和主席的选择要同欧洲议会磋商，而且新的欧委会在收到欧洲议会的多数信任票之前不能开始运作。此外，由于欧委会的任命在欧洲议会选举以后不久，所以，在决定欧洲议会的政治倾向和成员的选举运动中，欧委会新成员的组成可能成为中心问题之一。也许，有一天欧洲的选民将抛开这个或那个政党的幕后支持，优先选择某一位候选人作为欧委会的主席，就像投票给英国保守党或德国基督教民主党的投票人选举梅杰或科尔一样。尽管这样，任命欧委会的新程序可能在欧洲层面上加强政党政治分裂的重要性。这可能引起深刻的变化，对于在过去知道如何把根据国籍和政治联系的多元特性转化为优势的欧委会来说，情况尤其如此。如果将来出现多数派和反对派分裂的鸿沟时将会发生什么？毫无疑问，这一方面的任何发展都将会极大地改变欧盟体系的机构平衡。
如果情况是这样，这些发展将对欧洲法院的工作量产生怎样的影响？在几种因素的联合作用下，欧洲法院面临的机构冲突可能进一步增加，因此，其作为机构冲突的仲裁者的作用势必得到加强。欧洲议会在其特权受到威胁时获得提起针对其他机构的撤销之诉的权利现在使它更加经常地以诉讼作为声明它自己的观点的一种手段。几乎没有理由相信它将不会利用这种新的权利，就像《马约》增加了能被利用的程序范围一样。在环境和研究等领域它规定了不少于四种决策程序，其启动取决于采取哪一类型的措施。这种附加的复杂性很可能导致机构间诉讼的进一步发展。
这种自然趋势可能被决策的政治化过早激活。如果不同的政治平衡主导欧洲议会和欧委会，转向欧洲法院寻求仲裁机构冲突的趋势就会增强，这时候，明显的政治利害关系可能通过机构的需要隐约显现出来。还可以想像的是，在理事会内地位下降的成员国将转向欧洲法院以求“改正”多数派的错误，就像过去已经发生的那样。欧洲法院司法功能的长期发展加强了这样做的企图。《阿约》第L条(现第46条)最终承认了基本权利司法保护的必要，为欧洲法院提供了一个控制欧盟政治机构的机会。成员国通过授予欧洲法院以确保辅助性原则适用的含糊其辞的荣誉，也有意无意地在同样的方向采取了行动。人权和辅助性原则的来源和目标不同，但是两者都服务于同样的逻辑：在更高原则的名义下控制政治权力的行为。然而，在这种要求之下，欧洲法院冒有同现在声称比过去的政治合法性更强的政治机构分裂的风险。此外，欧盟的多样性使得欧洲法院作为宪法性仲裁者的地位变得特别微妙。各成员国对于人权保护的程度存在巨大的差异，堕胎就是引起争议的领域中一个最典型的例子。如果对这个问题的司法回答来自像欧洲法院之类的司法机构，它必定遭遇强烈的反应，并且不可避免地被那些反对其判决的人谴责为蔑视成员国的传统。因此，司法政治的进一步发展将可能使欧洲法院暴露在比过去更多的批评之下。
上述因素显示欧洲法院现在面临的困难不仅仅具有暂时的性质。它们反映了欧盟决策结构根深蒂固的变化。很多促进欧洲法院任务的因素通过减弱其判例法的影响正在减弱，而预示司法和政治权力冲突的新的因素在欧盟机构中日益彰显。一方面，欧盟有一个裁判不断增多的社会敏感问题的法院，另一方面，我们发现在欧盟机构中政党政治分裂似乎注定将变得逐渐重要。如同围绕《马约》批准的争论证实的那样，所有这些出现在公众的意见越来越聚焦于欧洲问题时以及关于一体化过程的舆论正在分歧的关头，所有冲突的成分来临了。
欧洲法院将怎样应对司法政治化的进一步发展？这很大程度上取决于法官如何看待他们的机构任务。值得注意的是，很多以前欧洲法院的成员极力主张它保持低调以避免被卷入政治冲突。即便如此，不论欧洲法院作出何种选择，其判决的政治代价可能比过去高得多。欧洲一体化的推进受到少数政治精英的欢迎并且被大多数人所忽视的日子可能结束了。就像事物发展所显示的自相矛盾的那样，组成共同体的国家之间的联系越强，一体化过程似乎越失去它的价值。认为联盟具有绝对价值的那些人逐渐减少，而感到一体化值得向往但并非不计代价的社会团体在不断增多。如果欧洲法院继续像过去一样优先考虑一体化的机构性需要，后一类人将肯定持不同意见。反之，如果欧洲法院选择更加积极地干涉引起争论的问题，它势必冒有和欧盟机构对立的风险，这些机构变得更加政治化被赋予新的合法性。无论如何，冲突比过去尖锐得多，而且，这一次那些抱有拒绝“被法官左右的政府(government by judges)”的观念的人将有更多的理由对欧洲法院采取敌视的态度。
如果上述分析正确的话，作为欧洲一体化一种催化剂的欧洲法院，在欧盟机构背景下其地位正在经历着某种不可思议的变化，或者说它正在面临着一种“宪法化的危险”。
由于欧盟政治体系正在偏离国际模式并且更加接近于国内模式，其主要行为者的感觉趋于改变。在共同体被视为一个遥远的国际组织期间，欧洲法院所产生的影响是非典型的。现在，像所有从事宪法性司法的法院一样，无论何时对重大政治问题进行裁决，欧洲法院必须同强大的政治力量和更多的媒体注意达成协议。这似乎是一个悖论：曾经为欧盟法的宪法化而努力工作的欧洲法院似乎在这一过程中削弱了其存在的基础，从国际法院到类似国内宪法型法院的发展肯定使它的作用复杂化并且使它遭受更多的批评。
2．改革的内容
上述两种挑战的来临显示了欧洲法院作为一个区域性国际司法机构的成功：如果它的作用和大多数国际法院的作用类似，这两种挑战是不可能出现的。为此，《尼斯条约》对欧洲法院进行了第三次改革，其主要内容有：
《欧共体条约》第225条规定，初审法院作为一审法院原则上对于第230条、232条、235条、236条和238条所规定的诉讼具有管辖权，但分配给司法审判庭和《欧洲共同体法院章程》保留给欧洲法院的诉讼除外。(《尼斯条约》关于《欧洲共同体法院章程》的议定书第16条规定了欧洲法院受理的案件，这些案件必须以全庭的形式进行审理)此前所有这些案件的管辖权，除个人提起的直接诉讼外，原则上都属于欧洲法院。
《欧共体条约》第225a条规定，欧盟理事会根据欧委会的提议，在征询欧洲议会和欧洲法院的意见后，或者根据欧洲法院的请求，在征询欧盟议会和欧委会的意见后，可以以全体一致议决通过，设立专门司法审判庭(judicial panel)，作为一审机构负责审理某些领域内的特定类型的诉讼，换言之，建立一个三级式的欧盟的司法体系。
《欧共体条约》第225条和第225a条规定，如果对司法审判庭的裁决不服，原则上可以就其中的法律问题向初审法院提出上诉；但如果在设立司法审判庭的决定中有规定时，对司法审判庭裁决中的事实问题，也可上诉至初审法院。然而，对于所有其他直接诉讼的案件，初审法院仍然是一审法院。
《欧共体条约》第225条规定，对于根据第234条所提出的、由《欧洲共同体法院章程》所确定的某些特殊领域的先予裁决范围内的问题，初审法院有权审理。
《欧共体条约》第225条(2)、225条(3)和《欧洲共同体法院章程》第62条规定，初审法院二审或先予裁决的判决不得上诉至欧洲法院，但是，如果欧洲法院认为初审法院的判决严重威胁欧盟法的统一性与一致性，在第一检察官(First Advocate General)的建议下，可以例外地重新审查初审法院的判决。
《欧共体条约》第225条表明，初审法院的管辖权很大程度上受制于《欧洲共同体法院章程》，而第245条规定欧盟理事会根据欧洲法院或欧委会的请求对《欧洲共同体法院章程》进行修改，这样，欧洲法院能够对从初审法院上诉到欧洲法院的法律问题进行备案控制(docket control)。
欧洲法院制定其《程序规则》，该规则将经欧盟理事会以资格多数而不再是全体一致议决批准。
总之，《尼斯条约》对欧洲法院进行了相当广泛的改革，从管辖权的划分到具体的运作方式都有新的规定。
3．改革的评价
《尼斯条约》正式生效仅有一年多的时间，因此尚难预言其司法改革会取得什么样的成效，不过，这并不妨碍我们对此作一个初步的判断。
《尼斯条约》的司法改革设计了一个以欧洲法院为中心的更加科学的欧盟司法体系。
《尼斯条约》第12项声明即关于《建立欧洲共同体》第225条的声明要求，欧洲法院和欧委会尽快对欧洲法院和初审法院之间管辖权的分配，尤其是直接诉讼方面的问题进行全面考察，并提出适当的建议。随后，欧洲法院就此向理事会提交了一份工作报告。目前，理事会正在进行讨论，欧委会随后也要表明自己的观点。欧洲法院的非正式报告提出了一个非常简单明了的划分标准：只有共同体机构之间的诉讼以及由成员国提起的对欧盟理事会或欧洲议会的诉讼属于欧洲法院管辖的范围，由成员国和个人提起的对欧委会的诉讼管辖权则属于初审法院。如果关于直接诉讼的划分标准循此路径多少被采纳，将会在一定程度上减轻欧洲法院的工作量。然而，其更重要的意义在于避免欧洲法院和初审法院将来受理类似的案件。在现存的规定中，成员国或个人经常分别同时向两个法院提起涉及到同样法令的诉讼，比如对欧委会关于国家援助的决定就很典型。是否一家法院在等待另一家法院的判决时应该终止其司法程序？到底哪一家法院应该终止其司法程序？这些都是非常实际的问题。
《尼斯条约》建立司法审判庭的规定不久就会付诸实践。《尼斯条约》第16项声明即关于《欧共体条约》第225a条的声明要求，欧洲法院和欧委会尽快起草一份设立一个司法审判庭的决定草案，该审判庭有权作为一审机构，审理欧共体与其职员之间的诉讼。2001年12月，欧委会已经就此拟定了第一份非正式草案，并交欧洲法院和初审法院评议。理事会还在讨论欧委会的另一提议，即设立一个审理共同体某些专利案件的司法审判庭。内容之一是设立欧盟专利法庭(Community Patent Court，CPC)，由它来受理自然人和法人之间而非公民和欧盟机构之间的案件。迄今为止，欧盟司法机构从来没有这种管辖权，它将意味着司法主权从成员国到欧盟的转移。内容之二是初审法院受理成员国法院提起的、涉及欧盟专利的先予裁决申请。在2004年5月第一批拟议中的新成员国加入后不久，专利权可能成为初审法院拥有先予裁决权的第一个领域，这将取决于理事会如何处理新的司法审判庭即欧盟专利法庭组织涉及到的一些棘手问题。例如，是全部集中化还是半集中化半地区化，其组织部门使用何种语言工作等问题。
如上所述，当事方对司法审判庭的判决要么仅就法律问题要么就法律问题和事实问题上诉到初审法院，初审法院对上诉案件的判决为终审判决，涉案当事方不能进一步上诉到欧洲法院；同样，初审法院作出的先予裁决适用这一原则。然而，为使欧洲法院最终拥有确保欧盟法的统一和一致的权力，《尼斯条约》设计了一个新的司法机制：欧洲法院可以对初审法院的判决进行“例外审查(exceptional review)”。根据《尼斯条约》和其后附录的一项议定书，新的《欧洲共同体法院章程》规定，如果第一检察官认为初审法院的判决构成“对共同体法的统一和一致的严重威胁”，在初审法院关于上诉或先予裁决案件作出判决后的一个月以内，他们可以提请欧洲法院进行例外审查。如果欧洲法院在一个月之内接受第一检察官的提议，它可以审查初审法院的判决，但此种审查仅仅涉及威胁共同体法的法律问题。《尼斯条约》第13项声明规定，例外审查程序条款应该纳入《欧洲共同体法院章程》，尤其应该明确：“当事人在欧盟法院审理程序中的作用，以保证他们的权利；审查程序对初审法院作出的裁决的执行性的效力；欧盟法院的裁决对当事人的争议的效力。”
《尼斯条约》第15项声明规定，在特殊情况下决定对初审法院的先予裁决案件进行审查时，欧洲法院应该采取紧急程序作出决定。现任初审法院院长波·菲斯特多尔夫(Bo Vesterdorf)认为紧急程序意味着，除特别重要的案件由欧洲法院全庭(full Court)审理外，所有这些案件原则上将应由根据第221条设立的“大审判庭(Grang Chamber)”审理；同样，当欧洲法院决定审查初审法院对司法审判庭一审案件所作的上诉判决时，原则上也将以“大审判庭”的方式审理，但职工案件由5人组成的法庭进行审理，因此，《欧洲法院程序规则》第62a条所指初审法院的判决将全部适用新的审查程序。不论如何，根据《尼斯条约》第14项声明，2005年理事会将对《欧洲共同体法院章程》规定的审查程序进行评估。
欧洲法院最重要的司法活动之一是先予裁决。先予裁决案件现在占全部案件的50％，而且随着欧盟立法的加强和新的成员国的加入，即使新加入的成员国法院几年内可能不会提出先予裁决申请，它们还会进一步增加。此外，先予裁决案件的判决诉讼时间太长。
大量的先予裁决案件压力使得欧洲法院就不能处理主要的原则问题，或者缠身于一般技术性的法律事务而忽视公众主要的利益，例如2002年全庭审理的案件仅占20％左右。前欧洲法院院长奥勒·迪(Ole Due)主持的工作组(Due Group)在向欧委会建议欧洲法院的改革时曾指出，应该避免诉讼时间的进一步延长。很多成员国法院对此也十分不满，例如，在瑞诉赖安(R v Ryan)一案中，一个英国法官
先予裁决统计数举例根据欧洲法院年度报告， 2000年欧洲法院新受理案件503起，其中先予裁决申请224起；2001年欧洲法院新受理案件503起，其中先予裁决申请237起；2002年欧洲法院新受理案件470起，其中先予裁决申请216起。
根据欧洲法院年度报告，1990年先予裁决的判决诉讼时间为17到18个月，2000年为21到22个月，2001年为23到24个月。还应该注意到，在2001年欧洲法院最终作出判决的153起先予裁决案件中，其中25起案件的诉讼时间达27个月。
因为欧洲法院不堪重负而明确拒绝提请先予裁决。因此，《尼斯条约》的规定即通过修改《欧洲共同体法院章程》而实现在特殊领域先予裁决权从欧洲法院到初审法院的转移相当重要。1999年5月，欧洲法院和初审法院在出席尼斯峰会时的报告(所谓document de réflexion)中强调“这种转移的考虑不能被排除”。工作量减轻以后，人们期望欧洲法院可以利用更多的时间，通过新的大审判庭的方式，以较快的速度审理真正重要的案件。
初审法院拥有部分先予裁决权是否将会威胁欧盟法的统一和一致或先予裁决的一致性？这是一个非常现实的问题。诚然，如果所有先予裁决案件的管辖权都置于一个法院之下，欧盟法的一致性受到的威胁相对较小，然而，笔者以为，担心初审法院拥有部分先予裁决权将会威胁欧盟法的统一的理由并不充分，其原因至少有如下几点：
其一，欧洲法院目前分庭审理的大部分案件，其判决并非总是一致，这种情况虽然不是经常发生但肯定存在。这并不是一个具有戏剧性的问题，因为随后某一分庭发现法庭之间判决的不一致，时常接受检察官的建议，新的判决可以改变这种不一致。检察官的职责就是提出判决不一致的问题，或者必要时在全庭指出这种情况。没有理由相信这一点对初审法院会有任何的不同。更何况，《尼斯条约》后的《欧洲共同体法院章程》准许修改初审法院程序规则，使它也能以“大审判庭”的方式开庭。
其二，新的欧共体第225(3)规定，如果初审法院认为对某一先予裁决案件需要作出有可能影响欧盟法的统一性与一致性的原则性判决时，可以将此案移送给欧洲法院审理。《欧洲共同体法院章程》和《初审法院程序规则》甚至包括了明确先予裁决案件分类的标准，特别强调了先予裁决案件移送的必要性。
其三，新的欧共体第225(3)和《欧洲共同体法院章程》第62条规定，第一检察官有权提请对初审法院的先予裁决进行例外审查，这就减少了初审法院判决的不一致性。然而，如果初审法院拥有某些案件的先予裁决权，为了确保审查程序的运作，有必要考虑第一检察官职位作用的形式以及任职资格，使他们能够履行由审查程序赋予的这种新的重要的任务。
其四，《尼斯条约》允许在《欧洲共同体法院章程》中引入新的规则，授权欧洲法院就初审法院上诉中的法律问题作出决定。这就避免了受理和普遍利益无关乃至毫无意义的某些上诉。在实践中，欧洲法院应当谨慎使用其“备案控制”权，消除“拒绝司法(a denial of justice)”的不良印象。对此，修改后的《欧洲共同体法院章程》可能会提供极其严格的适用标准，至少在初期是这样。
《尼斯条约》对欧洲法院的改革并没有一揽子解决所有的问题。
2004年5月1日，欧盟第五次扩大在《欢乐颂》声中宣告完成，波兰、匈牙利等10国加入了欧盟。随着欧盟新一轮的扩大，其成员国达到２５个，人口４．５３亿，成员国法院和法庭也将大大增加。人们不禁要问：《尼斯条约》对欧洲法院所作的司法改革在未来一个时期内乃至更长的时间里，是否能满足对共同体法的遵守进行司法控制的需要？
2000年12月7日，在尼斯峰会刚刚开始之际，欧盟理事会、欧洲议会和欧委会签署了《欧盟基本权利宪章》，它是欧盟保护基本权利的规定和实践的集大成者和结晶。《欧盟基本权利宪章》没有作为欧盟条约的一部分或者其他具有法律约束力的形式公布，所以不具有法律约束力。但是，由于它是公开签署和公布的，从而对欧盟机构和组织具有一定的约束力，而且欧盟各国并没有排除以某种形式给予它法律约束力的愿望，所以其潜在的意义更为明显。2001年12月欧盟布鲁塞尔首脑会议发表了《莱肯宣言》，决定成立欧盟制宪委员会，由此开启了欧盟制宪的进程。《欧盟基本权利宪章》已经被作为未来欧盟宪法宣布权利的宣言，或者作为未来宪法的第一章。如果考虑到将来新的宪法性联盟条约接纳《欧盟基本权利宪章》，并以某种方式吸收《欧洲人权和基本自由公约》，《尼斯条约》的司法改革到底在多大程度上能够满足需要显得更加重要。
当然，有一种回答也许更加理性：在更多的思考之前，首先要充分利用《尼斯条约》创造的机会。毫无疑问，《尼斯条约》后的欧洲法院将会扮演更为重要的角色，然而，从长远的观点看甚至在未来一个时期内，尽管欧洲法院和初审法院可以采用各种重要的程序措施来提高其灵活性和司法决策速度，我们不能相信《尼斯条约》的司法改革会满足所有的需要，它只能算是一个阶段性的成果。
首先，在2003年6月欧盟萨洛尼卡峰会上讨论的问题中，有一种引起争论的观点不能忽视：欧洲法院的管辖权范围不但有必要包括共同体机构的法令，而且应该包括对所有欧盟其他机构的法令或行为的合法性控制。鉴于《欧盟基本权利宪章》将来被纳入欧盟宪法性条约后的重要性，如果在一个相当长的时间里欧洲法院的管辖权最终不能涉及欧盟所有的活动领域，尤其是目前的第三支柱，这将和欧洲一体化的发展很不协调。
其次，2012年以后，如果罗马尼亚、保加利亚和土耳其加入欧盟，成员国可能增加到27个或者28个，联盟的公民将会接近5亿，适用欧盟法的成员国法院和法庭达1万左右。在这种情况下，欧洲法院每年受理的案件还将会急剧增多。
也许，充分利用现存的两个法院，通过设立受理职工案件和专利案件的司法审判庭甚至竞争法庭，就能够避免被无法接受的案件延误。然而，在先予裁决案件、乃至直接诉讼案件和违约之诉(违反欧盟法的案件)等方面，我们的考虑应当比《尼斯条约》走得更远。
就先予裁决而言，必须牢记成员国法官既是地方性的法官，也是负责适用共同体法的普遍意义上的共同体法官。因此，他们有义务以完全尊重欧盟“中心”法院判例法的方式解释欧盟法。如果当一项欧盟法令的合法性受到质疑时，或者在当事人对他们的判决没有上诉的诉讼中，先予裁决申请能使他们得到一种解决争端必需的、对欧盟法的规则的解释，他们就要向欧洲法院提出先予裁决申请。在现在的体制下，先予裁决申请不断增多。在欧盟次级立法发展的过程中，先予裁决的数量将进一步增加，如前述理事会1/2003号规则规定，共同体竞争规则，特别是《欧共体条约》原第85条(现第81条)的适用权，自2002年12月起逐步分散。随着欧盟下一轮和以后的扩大，没有理由相信这种情况不会持续下去，即使数年后新的成员国的先予裁决申请才会大量来临。
《尼斯条约》解决这个问题的方案是把某种类型的先予裁决案件转移到初审法院的管辖权范围内。虽然从过去到现在很多欧洲法院的法官反对这样做，但在一个较短的时间内，最迟应该在先予裁决诉讼的平均时间继续延长之前，管辖权的转移值得认真考虑。
奥勒·迪主持的工作组还提到另一种解决方案：取消成员国最高法院提请先予裁决的义务，因此所有成员国法院只有提请的权利而没有提请的义务。
虽然这种方案可以考虑，但也不是没有风险。如果合适的话，至少应该设立某种监督机制以防止欧盟法的碎化。比如，在这种机制下，有必要发挥欧委会作为条约的“监督者”的作用。如果在特定的案件中没有先予裁决，如果某成员国法院的终审判决严重偏离其它成员国的判决或者欧洲法院和初审法院早期的判例法，进而严重威胁欧盟法的统一和一致，欧委会可以“上诉”到欧洲法院。条约本身将规定这种“上诉”只能是“有利于法律”的上诉，不影响成员国法院审理具体的案件，并对此后所有类似的案件产生效力。再如，为了确保欧盟法的统一和一致，还有必要建立一个有关成员国最高法院判例法的信息交流数据库系统。由此，成员国法院可以相互促进；欧委会可以关注成员国法院的重要判决以及待决的重要案件，在其裁量的范围内，作为“法庭之友(amicus curiae)” 及时介入成员国法院的诉讼，包括提出上诉。当然，这个系统可能会有很多问题：怎样解决无法回避的、常年不断的语言问题；欧委会在没有专门用于当前相对少的法律服务的富余资源的情况下，怎样跟踪层出不穷的成员国法院的判决；另外，任何《欧共体条约》原第177条(现第234条)最后一段表述的变更将会极大地动摇欧盟法的统一和一致。尽管如此，笔者以为这一方案值得讨论，至少不应该被抛弃。
可能还有其他的方案，它们在确保欧盟法高度统一和一致的同时，能够避免先予裁决诉讼中日益蔓延的时间拖延。其中，准许欧洲法院和初审法院必要时筛选先予裁决申请的设想值得研究，因为欧洲法院存在一种不能被忽视的危险：在未来的一段时期内不断增加的先予裁决申请压力下，先予裁决体制可能会逐渐停滞，即使在这一领域的部分管辖权移交给初审法院后，情况也会如此。如果初审法院真如《尼斯条约》所想，试图解决先予裁决案件中的时间延误问题，它势必要配备更多的人员。法官需要增加，《欧共体条约》原第165条(现第221条)下每个成员国在欧洲法院的法官不超过过1名的规定不再可能；其他协作者如法律秘书、书记官、译员等也会相应增多。
就直接诉讼而言，理事会最终有必要利用《尼斯条约》授予它的权力设立一大批司法审判庭以减轻初审法院的负担，就像后者被赋予大量的管辖权以减轻欧洲法院的管辖权一样。然而，这不仅仅是一个从欧洲法院到初审法院的简单交接的问题。《尼斯条约》在这方面保留了一定的灵活性：欧洲法院或欧委会可以在任何时候，就共同体法的任何领域建议设立新的审判庭。虽然可能需要相当长的时间，但初审法院有必要演变为一个专门受理上诉案件和先予裁决案件的法院。
违约之诉将如何审理？在现今欧洲法院的工作量中，这部分案件占很大的比重，其数量在欧盟扩大后还会继续上升。在《尼斯条约》中违约之诉的管辖权原则上仍然属于欧洲法院，但是可以转移至初审法院。如果违约之诉的数量将来大幅度上升，现行的体制是保留还是更改就必须考虑，至少管辖权要考虑转移到初审法院。《尼斯条约》规定欧洲法院受理违约之诉的主要动机是这些案件的重要性不可低估。另外，如果初审法院审理这些案件，成员国可能不是出于法律的原因而单为政治的原因不可避免要提起上诉。尽管如此，在某一时日欧洲法院不宜继续直接受理违约之诉，因为这些案件已经十分清楚地显示不会涉及原则问题；而且，有些复杂的案件确实需要来自初审法院和欧洲法院双重的司法审查。有人发现一个奇怪的现象，即重大的案件，特别是涉及到成员国的案件，在现行的司法体制下不能接受双重的司法审查，而一起平常的职工案件反倒如此。
《尼斯条约》的司法改革还留下了另一个问题，即自然人和法人起诉欧盟机构次级立法的出庭权资格(locus standi requirements)问题。早在1963年的普劳曼诉委员会(Plaumann v Commision)一案的判决中，欧洲法院确立了关于出庭权资格的判例法。它认为，所谓一项自然人和法人被不是针对他们的措施“个别涉及(individual concern)”是指，由于某种指向他们的特别属性，或者由于一种把他们和其他人区别开来以及像指向他们一样个别地突出他们的实际情形，该措施必定影响他们的地位。检察官雅各布斯(Jacobs)曾在为关于《欧洲联盟基本权利宪章》和《欧洲人权和基本自由公约》的会议工作组提交的一文中建议，为了和向法院申诉的基本权利原则以及有效的司法救济一致，变革现存的欧盟法院救济体系十分必要。在乡村农业联盟诉理事会(Unión de Pequeos Agricultores v Council)一案中，初审法院适用传统的关于出庭权资格的判例法。此案上诉到欧洲法院后，雅各布斯于2002年3月21日发表的意见中质疑“个别涉及”的概念是否恰当，建议欧洲法院从此以后作出更加灵活的解释。他提出采用“只需满足的解释(only satisfactory solution)”：即“承认在某一项共同体措施具有，或可能具有某种对某一申请人基本不利的影响时，该申请人就被该措施个别涉及”。受雅各布斯在乡村农业联盟诉理事会一案中的意见和《欧洲联盟基本权利宪章》的影响，2002年5月3日，在热若—凯诉委员会(Jégo-Quéré v Commision)一案中，初审法院的判决偏离了现在的判例法，认为起诉一般的共同体措施将在一定情况下可以受理。它指出：“为了确保对个人有效的司法保护，个人或法人将应视为被一项普遍适用的、直接关系到他的共同体措施的个别涉及，如果该措施以既确切又及时的方式，通过限制他的权利或对他施加义务，影响了他的法律地位”，“同样受到该措施影响的其他人，或者可能受到此种影响的人的数目和地位，与此无关”。
然而，2002年7月25日，在决定对乡村农业联盟诉理事会一案进行全庭审查以后，欧洲法院认为改变出庭权资格这一重大变化不能通过修改判例法实行而需要条约的修改。其实，1995年欧洲法院向成员国政府间会议递交的题为《条约适用的某些方面的报告》(Report of Certain Aspects of the Application of the Treat)中，就质疑过根据《欧共体条约》原第173(4)条(现230(4)条)对基本权利的有效保护，但《阿姆斯特丹条约》并没有对出庭权资格作出修改。欧洲法院在农业联盟诉理事会一案中的判决再次主张把这个问题交给欧盟的宪法性机构处理。
