住宅市场的供求与价格机制决定了市场化不能解决住宅市场的一切问题，特别是普通住宅的问题，因此积极推动政府对住宅市场的适当干预和管制是最大限度满足社会公众对住宅需求的基本前提。然而土地财政的异化，往往使政府对住宅市场的干预和管制处于失灵的状态。
土地财政本是土地管理和财政管理的综合，无所谓好坏，但在不健全的政治和经济体制下，它往往会蜕变为一种不正常的政府行为。
一、土地财政的概念
土地财政本意是与土地相关的财政收支行为，是一个中性词。由于政府对土地的管理主要是通过财政行为来调节和实现的，因此土地财政实际上是土地管理和财政管理相结合的产物。土地财政收入是土地财政的核心内容，它主要由土地资产收益、土地税、行政事业收费及其他隐性收入四部分组成。在土地国有化的前提下，加强土地财政收入管理，对于减少国有资产流失，加强土地财政的宏观调控，具有非常重要的意义。例如，中国自2002年国有土地使用权出让实施“招拍挂”以来，地价就以每年8.9%的幅度快速上涨，高地价也给地方政府带来了相当可观的收益。相关数据表明，2001～2003年，国有土地出让金收入为9 100亿元，约占同期地方财政收入的35%；2004年，全国土地出让金收入高达5 894亿元，占地方财政收入的49.5%；2005年，国家开始紧缩“地根”，土地出让金收入总额仍达到5 505亿元；2006年，全国土地出让金收入恢复上升到7 677 亿元；2007年，国有土地出让金收入达到历史最高水平的1.2万亿元。2008年，全国尽管有近50%的土地出让以底价成交收场，而且有10%的土地流标，导致地方政府的地价款收入有所下降，但土地出让金总额仍然达到9 000多亿元汪利娜：《我国房地产市场的调整及“救市”建议》，载《财经科学》2009年第5期。2009年，地方卖地收入进一步飙升。国土资源部数据显示，2009年全国土地供应总量为31.9万公顷，同比增加44.2%，全国土地出让总价款1.59万亿元人民币，同比增长60%，其中房地产用地出让价款1.33 918万亿元人民币，占土地出让总价款的84.2%。土地出让金已经演变成为地方政府名副其实的第二财政。2009年1.59万亿元的卖地收入，相当于当年全国财政收入6.8万亿元的1/4，相当于当年地方财政收入3.2万亿元的50%陈和午：《日益畸形的土地财政影响堪忧》，载《证券时报》2010年2月8日。还要注意的是，卖地收入并不是地方政府土地财政的全部，土地财政除了卖地收入至少还包括三个方面的内容：一是通过出让工业用地进行招商引资，以此来带动地方经济的发展；二是不断扩张城市规模，促进房地产市场的发展，进而带动地方税收收入的增加；三是以土地作为融资抵押来获取银行的信贷资金，据银监会统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元人民币，而卖地收入是还债的主要来源。因此土地财政的实际规模远较看得见的大。包括土地出让金收入在内的庞大土地财政收入成为影响中国国民经济的重要因素，如何管好用好这部分收入，已经成为中国理论和实践界亟须解决的问题。
然而，在不健全的政治和经济体制下，土地财政在中国已经被绝大部分学者视为一个贬义词。土地财政特指土地已经成为政府生财的重要工具，即地方政府通过出让土地使用权获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源。土地财政一方面使地方政府严重依赖土地出让金收入，另一方面也使地方政府失去了相对于市场经济的超然地位。以北京市为例，2009年1～9月，北京市通过土地市场总共公开出让成交了185宗土地，土地出让总价款约512.6692亿元，这已经超过了北京市历年的土地出让金数据。因为2008年北京市通过公开出让方式获得土地出让价款才503亿元，2007年更只有430亿元。在还有一个季度的情况下，市场预期北京的土地财政2009年度有望达到700亿元，这将是北京的历史之最，也将是全国的历史之最。在土地出让收入金额节节上升的情况下，北京市财政收入对土地的依赖性也日益上升。2008年，北京市财政收入1 837.3 亿元，土地收入比重超过27%；2009年，北京市财政收入目标是2 021.1 亿元，土地收入金额以保守的700亿元计算，比重也超过了1/3刘展超：《北京今年卖地收入达512亿“土地财政”复活》，载《第一财经日报》2009年9月28日。土地收入已名副其实地成为地方政府的“第二财政”。令人担忧的是，对土地财政如此依赖的北京，曾经“公开声称对房地产和土地收入并不依赖”健军：《土地财政“自废”调控》，载《瞭望新闻周刊》2009年10月28日。则那些公开或不公开声称依赖土地财政的二、三线城市，对土地收入的依赖已经严重到何种程度了。由于地方政府对土地财政的过分依赖，很多地方已经出现房地产绑架政府的现象，即政府与房地产开发商相互利用、相互勾结，共同推动房地产价格的攀升，不惜牺牲一般社会公众特别是低收入阶层的经济利益，形成典型的“政府管制失灵”。房地产价格的一路飙升，是地方政府与房地产开发商的共同利益。一旦经济形势暗淡，地方政府会与房地产开发商一道向中央政府施压，力促房地产市场的尽快复苏或给房地产市场打强心针。房地产开发商的囤地行为往往与地方政府的限量供应住宅用地行为遥相呼应，一切以稳定住宅价格为目标，而无视社会公众的支付能力和实际需要。
二、中国土地财政异化的原因
关于中国土地财政的成因，人们往往从分税制角度出发，认为地方政府的事权大于财权，是导致地方政府严重依赖土地出让收入的主要原因。因为1994年分税制改革后，国家规定制造业的税收75%归中央政府，但对地方政府来讲，财权的上收并没有带来事权的相应减少。分税制规定建筑业和房地产业的营业税和所得税全部由地方享有，卖地自然就成为地方政府生财的最直接选择。卖地首先要把土地的产权转移到自己手里，目前的中国土地制度恰好为地方政府攫取土地收益提供了制度安排。中国土地分两类，城镇全民所有土地和农村集体所有土地，城镇全民所有土地基本上是已经开发的，待开发的通常是农村集体所有土地，这就是通常所谓土地利用的农转非。但中国无论是城乡规划法还是城市房地产管理法都规定，中国土地利用的农转非必须要由国家统一征用，地方政府恰恰是征用土地的直接操作者和主导者，地方政府通常以国家的身份先将农用地低价买进来，再以非农用地的高价格卖出去，从而凭借土地所有者的权力获取土地买卖的差价。其次，为了将差价尽可能扩大，地方政府还有意将进价压低，出价抬高。例如，法律规定，政府在征用农用地时要按照原有用途进行倍数的补偿，最高不超过30倍，事实上很多时候农民在获取征地补偿时，赔偿的基数选取往往以收益率最低的粮食作物为准，很少按照当时收益率更高的经济作物或养殖效益计算；另一方面，为了抬升土地出售的价格，地方政府往往以极其优惠的价格招商引资，凝聚人气。根据平新乔的调研，“浙江省一地级市从2002～2006年6月，有外资背景的企业一般只以该市当年土地均价的30%拿到土地。2002年该市土地实际拍卖单价为127.91万元/亩，而某公司却以31万元/亩的价格拿走了土地；2005年，该市土地均价为151.39万元/亩，但一家外资公司却以17万元/亩的价格买下468.1亩的土地，而这就占到了该市当年土地出让面积的56.3%”赵沛楠：《“土地财政”困局待解》，载《中国投资》2009年第3期。土地优惠引来了外资和开发商，该市的土地价格也因此得以迅速抬升，地方政府因此实现了征地和卖地收入的最大化。
应该说，从分税制角度分析土地财政的成因有一定的道理，但它明显有为地方政府推脱责任的嫌疑。因为它一方面忽视了地方政府的公平和保障责任，另一方面无视政府征地和卖地过程中存在的大量寻租行为。离开了这两点讨论土地财政在我国的严重程度，显然有失偏颇。首先，土地财政在中国大行其道，与中国地方政府的保障责任缺失有关。土地是最基本的生产资料，也是最基本的生活资料。企业可以以优惠的价格获取土地，是因为企业的发展是经济发展的基础，是企业所在地区地租或地价上升的原动力。然而，社会公众的住宅需要也以土地为基础，当地价上升时，势必意味着社会公众的住宅支出也要随之上升。如果社会公众有支付能力，我们还可以接受。如果社会公众没有支付能力，却不得不冒着巨大的财务风险融资以满足自身的住宅需求，增加国民经济的不稳定性，则这种通过地价上升满足地方政府财政开支需求的行为无异于杀鸡取卵，这也反映了在市场经济中地方政府社会责任特别是保障责任的缺失。其次，土地财政为中国地方政府及其成员提供了大量寻租机会。在转轨经济国家或法制不健全的国家，政府行为的多寡往往是与寻租机会联系在一起的。政府所做越多，政府的寻租行为也就越多，政府所做越少，政府的寻租行为也就越少，这正是亚当·斯密时代守夜人国家观点占主导地位的重要原因。中国当前市场经济还很不规范，法制更不健全，土地财政不仅让地方政府由裁判变成了球员，更让地方政府成员获得了前所未有的寻租机会。从这个角度看，与其说房地产商绑架了政府，不如说地方政府及其成员绑架了中央政府。
三、中国土地财政的实质
从土地财政的种种表象和成因分析看，土地财政与我们理想中的政府角色显然格格不入，土地财政并不是传统意义上的政府干预，而是典型的行为越位。
第一，土地财政违背了政府的市场超脱原则。物质资料的生产是人类社会生存和发展的基础，但生产总是要耗费经济资源的。在经济资源有限的情况下，如何配置经济资源以实现产出的最大化和投入的最小化，就成为一个国家、一个社会、一个群体能否取得竞争优势、获得生存权的关键。市场机制作为配置经济资源的一种基本方式，从人类社会现有的实践看，要远远优于包括计划机制在内的其他资源配置方式。市场机制的优越性，决定了市场在经济资源配置过程中的主体性，政府必须超脱市场的作用范围，不干预市场的正常运转。土地财政完全违背了政府的市场超脱原则，不利于市场机制作用的充分发挥。
第二，土地财政违背了政府的弥补市场缺陷原则。市场通过价格的引导作用实现经济资源的最优配置，是需要一定的前提条件的，这些条件主要体现在完全竞争的市场模型中。然而现实生活几乎不存在完全竞争的市场结构，有时候即使短期内出现了近似于完全竞争的市场格局，长期内也不可能使其得到维持。现实在不同程度上背离完全竞争，客观上需要政府适时地加以干预。此外，人类社会生产与生活所需要的商品和劳务，有时并不是通过市场行为就能提供的，如公共产品和公共服务等。这时也需要政府采取必要的手段，或者自己直接生产，或者外包给他人生产。总之，在市场经济条件下，市场机制并不是包打一切的，它也存在一些死角，也存在一些缺陷，这些都需要政府去清理，去纠偏。土地财政与政府弥补市场缺陷显然是两回事。
第三，土地财政影响了政府保障功能的履行。价值规律是市场经济的基本规律，价值规律既能够将全社会的经济资源根据社会的需要以市场化的方式进行最优配置，又能够在这一过程中制造社会收入分配的两极分化。对前者而言，无疑是价值规律或市场机制的优点，但对后者而言，就不是社会所能接受的了。因为人类社会不同于动物界，人的思想、行为并不是单纯地、机械地受制于物质条件，它还受到社会道德水准的制约。收入分配的两极分化不利于社会公平原则的实施，因而政府常常进行必要的干预。收入如此，需求收入弹性不显著的商品和劳务需求几乎都是如此。履行保障功能几乎已经成为现代社会政府存在的重要依据之一。土地财政不但不利于政府保障功能的履行，某种程度上甚至危害到政府保障功能的履行。
第四，土地财政是一种典型的以公权谋取私利的寻租行为。土地财政虽然是一种政府行为，却是一种典型的市场行为，是政府以公权谋取私利的一种寻租行为。土地财政过程中，不乏地方政府一些促进经济发展、客观上提高社会公众生活水准的举措，但土地财政的目的归根结底是为了提高土地的出让总体价格，最大限度地为地方财政创收。土地财政无视地方政府的保障功能、市场中立功能和促进经济发展功能，不惜损害社会弱势群体的利益，大肆掠夺社会公众的财富，极大地扰乱了应有的市场经济秩序，不利于经济和社会的稳定。对这种公器私用的滥权行为，市场机制无疑应该将其摒弃。
土地财政总体上以消极影响为主，这也是在外国本是中性词的土地财政在中国却为大多数人所诟病的重要原因。对地方政府来说，土地财政最大的作用是解决了地方政府的财政资金来源问题，有利于地方政府的便宜行事。然而在政治和经济体制没有理顺的情况下，地方政府有充足的财力参与市场的运作，到底是好事还是坏事，是很难说得清的。相反，地方政府对土地财政的过度依赖以及这种依赖所产生的问题，人们却看得非常透彻。通常，人们将土地财政的问题归纳为“五大风险”黄燕芬、李程、张坤：《土地出让金与“土地财政”：现状及改革》，摘自汝信、陆学艺、李培林：《2007年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2006年版。
第一，财政风险。这里主要指的是土地出让产生的收入具有极大的不稳定性，这种不稳定可以来自于可出让土地面积的不稳定，因为能够出让的土地面积总是有限的，出让一块少一块，同一块地不可能出让两次；不稳定也可以来自于出让价格的不稳定，土地出让价格既与政策有关，也与市场环境有关，而不论是宏观经济大势，还是中央政府政策，都不是依赖土地收入的地方政府所能遥控的。因此土地财政给地方政府的收入带来了极大的不确定性。
第二，金融风险。土地财政拉动了与房价上涨预期相联系的房地产开发贷款和住房贷款的快速增长，推动了与城市扩张相联系的土地抵押贷款，这些都使金融面临着巨大风险和隐患。在房价上涨的预期下，住宅金融业作为银行的低风险业务领域，必然成为各大银行的战略重点。1998年城镇住房制度改革以后，中国房地产开发贷款和个人住房抵押贷款分别以高于25%和50%的超常规速度增长。此外，由政府主导的城市基础设施投资也成为银行争相放贷的对象。这些项目贷款周期长，多以地方政府信用为担保，由于深受宏观政策和未来经济走势的影响，系统性风险和市场风险均非常大。
第三，投资过热风险。地方政府对土地出让金的盲目追求导致投资过热，对经济和社会发展已经造成严重的伤害。1998年以来，中国固定资产投资增幅屡创新高，钢铁、铝、铁合金等产能过剩行业盲目重复投资等现象不断出现，与一些地方政府盲目圈地、乱搞开发区，然后运用土地出让金收入进行项目投资建设等有密切关系。世界银行认为，中国最近几年的投资主要得益于地方政府的推动，10%～20%的投资是由地方政府主导的，而土地出让金恰恰正是此类投资的重要资金来源之一。2003年，中国大规模整治土地市场秩序，在全国6 866个各类开发区中查出需要核减的占70%，总压缩面积也近70%。2005年，国土资源部发现，违法用地宗数占新增建设用地总数的60%，面积占总面积的50%～90%。旧的土地利益分配机制大大助长了地方政府的卖地冲动，也造成经济发展中圈地热、开发区热等屡禁不止。
第四，社会风险。在土地买卖过程中，一些地方强行征用农民土地，造成大量“失业、失地、失权”的农民，部分农民“种田无地、就业无岗、低保无份”，严重损害了农民的利益。首先是失地，按照现行征地制度与经济发展速度，到2030年预计我国失地农民将超过7 800万人，占现有农民数量的10%。其次是失业，通过对西部某地766名失地劳动力的调查发现，有35.63%的失地农民仍以农业为生，19.2%的失地农民进入非农领域，18.9%的失地农民外出打工，还有26.2%的失地农民赋闲在家。第三是失权，西部某省2003年农民人均收入为1 675元，公路项目的征地补偿费最高只有每亩6 000元，仅仅相当于农民3年半的收入。铁路项目每亩补偿8 200元，不足农民人均年收入的5倍。被征地农民失去了赖以生存的土地，没有正常的收入来源，得到的补偿又非常低，这是对社会稳定的严重威胁。实际上，土地征用补偿价与土地出让价相差悬殊，已经引发了失地农民的不满和冲突。根据中国社会科学院的调查，2003年以来农民土地权益纠纷已经成为群体性上访第一位的原因。
第五，行政腐败风险。土地财政不仅意味着地方政府深深地卷入土地经济活动，也意味着地方政府有更大的财力参与国民经济其他领域的活动。在市场体制不完善和法制不健全的前提下，这无异于为地方政府的寻租行为提供了无限的方便。古今中外的实践都已经证明，政府参与的经济活动越多，政府的寻租机会也越多，政府的腐败程度越严重。地方政府不仅可以通过买卖土地来谋取部门利益，也在这一过程中为组成成员的私利获取打下了基础。如中国中小型房地产公司，大部分与地方政府官员有剪不断、理还乱的关系，大量的国有土地权益通过这些中小型房地产公司流入了政府官员的口袋。至于土地财政获取的大量收入进入其他经济活动领域，其情形大同小异。土地财政已经成为中国一些地方政府及其官员行政腐败的重要源头。
