1992年党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，1993年1月召开的全国煤炭工业工作会议作出了“走向市场，迎接挑战，拼搏三年，扭亏为盈，实现煤炭工业的重大历史转变”的部署；1993年年底，国务院作出“三年放开煤价，三年抽回亏损补贴，把煤炭企业推向市场”的重大决策。煤炭工业在延续又一轮3年（1993~1995年）承包的同时，开始了步入市场经济的改革步伐。1995年在兖州矿务局率先开展现代企业制度、实施公司化改造的试点工作，探索煤炭工业现代企业制度建设，使煤炭企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体的基本路子；1996年，在对94户国有重点煤炭企业进行分析、评估的基础上，确定了“分类指导，级差调节，资产管理，法律规范，综合调控”的宏观管理模式，对国有重点煤炭企业分三种类型进行管理：对生产经营状况较好、实力强、资产负债率接近合理水平的大型、特大型重点煤炭企业，进行公司化改造；对资源、效益稍差，资产负债率偏高的国有重点煤炭企业，在抓好结构调整、增资减债、转换经营机制、强化内部管理、提高经济效益的基础上进行公司化改造；对资源枯竭、亏损严重的国有重点煤炭企业，结合关闭破产，使一部分企业退出市场，对其中的有效资产进行结构调整和资产重组，进行股份合作制或股份制的改造。截至2000年年底，原94个国有重点煤炭企业中已有35个进行了公司制改造，十余家煤炭企业实现了上市。
从1998年下半年开始，煤炭产业组织实施了两项具有重大意义的转变：一是煤炭工业实施管理体制改革，将国有重点煤矿下放地方管理。94个国有重点煤矿以及原随煤矿上收的176个企事业单位、2379亿元资产、320万职工和133万离退休人员全部下放地方管理。二是运用法律法规和行政手段对煤炭企业实施规制，主要是实施了关井压产，控制煤炭总量。关井的对象主要分为三种情况：对既无采矿许可证又无煤炭生产许可证的各类小煤矿，实施全部取缔，根据自1997年1月1日实施的修订后的《矿产资源法》，在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿属于非法，依法予以取缔；对在国有煤矿矿区范围内1997年1月1日以前开办、已取得采矿许可证但未取得煤炭生产许可证的各类小煤矿予以关闭；依《大气污染防治法》的有关规定，开采高硫高灰又无有效降硫降灰措施的煤矿也属非法，予以关闭；对1997年1月1日以前在国有煤矿矿区范围内开办的、已经取得采矿许可证和煤炭生产许可证、合法生产的小煤矿，因布局不合理、影响国有煤矿长远发展的，给予适当补偿后予以关闭。另外，依据《煤炭法》的有关规定，制定了《煤炭经营管理办法》，禁止非法、违法矿井生产的煤炭进入流通领域，以维护正常的煤炭经营秩序。1998年11月至1999年年底，关闭各类非法和布局不合理小煤矿258万处，压减产量25亿吨左右。经过3年的艰苦工作，全国总共关闭小煤矿6万余处，小煤矿总数由1997年的82万个减少到2001年的23万个，产量由62亿吨减少到2亿吨左右。通过关井压产，煤炭生产结构由1998年的原国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿的产量比例4∶2∶4变为6∶2∶2。煤炭市场供求关系也发生了较大变化，煤炭社会库存大大降低，煤炭价格止跌回升，行业效益明显改善。1999~2001年10月底对资源枯竭、成本畸高、扭亏无望和高灰高硫、不符合国家环保政策、产品无市场的国有煤炭企业实施了关闭破产，共实施关闭破产项目65个，核定生产能力4028万吨。
二、煤炭产业组织演变的总体评价
120世纪90年代之前中国煤炭产业政府主导的组织形式，使煤炭产业规模快速扩张，迅速扭转了煤炭市场供不应求的紧张状况，为国民经济的发展提供了坚强的支撑20世纪80年代之前，煤炭产业是在恢复与挫折中向前发展的。这一期间，由于受到“大跃进”、“文革”等的冲击，也由于缺乏经济工作的组织经验，煤炭产业没有明确的和科学的产业组织思路，这一期间的煤炭产量发展可参见表5-2和图5-1。
20世纪80年代之后，政府的号召和推动，乡镇和个体小煤矿异军突起，使煤炭产业规模实现了快速扩张，煤炭产量呈直线增长，1991年，中国成为世界上产煤最多的国家，参见表5-2和图5-1。这充分显示了中国计划经济动员经济资源组织经济活动的力量和优势。不过，乡镇和个体小煤矿的异军突起也给日后的煤炭市场带来了严重冲击，致使90年代后期政府不得不采用关井压产的手段来整顿煤炭市场。
220世纪90年代之后，随着市场经济体制的确立和政府机构改革，煤炭产业组织形式发生了深刻变革，由以政府为主导的非市场的产业组织方式开始走向以经济的、法律（法规）的、政策的和必要的行政手段为主导的市场的组织方式与计划经济时期煤炭产业总体上是以政府为主导的非市场的产业组织方式不同，进入20世纪90年代之后，随着市场经济体制的确立和政府机构改革，尽管整个90年代政府仍然设置了煤炭工业主管部门，但煤炭产业组织方式却发生了深刻变革，由以政府为主导的非市场的产业组织方式开始走向以经济的、法律（法规）的、政策的和必要的行政手段为主导的市场的组织方式。相继颁布了《矿产资源法》、《煤炭法》以及《矿产资源开采登记管理办法》、《煤炭生产许可证管理办法》、《煤炭经营管理办法》等法律法规，从而实现了煤炭产业组织方式的初步转变。
3煤炭产业转轨程度评价
1993年煤炭产业开始步入市场化改革，向市场经济转轨无疑是中国煤炭产业过去几十年来所发生的最重要变化，这一变化对煤炭产业增长、绩效和煤炭产业组织产生了重大的、带有革命性的影响。然而，时至今日，煤炭产业向市场经济的转轨程度究竟如何呢？
要判断一个产业向市场经济的转轨程度，首先需要界定转轨程度的判断标准。根据计划经济和市场经济的本质区别，转轨程度的判断可以基于以下三种不同类型的标准江小涓等：《体制转轨中的增长、绩效与产业组织变化》，上海三联书店、上海人民出版社，1995年。
（1）规则标准——在资源配置中是市场机制还是政府管制发挥主导作用。在典型的计划经济中，投资、生产、分配、价格、产权形式等经济活动的主要方面和主要环节都是由政府控制的；而在典型的市场经济中，上述方面和环节却是受市场机制支配的。因此，转轨程度就可以从政府放松管制的程度和市场机制发挥作用的程度来加以判断。基于市场经济的本质，判断转轨程度的规则标准可以从以下六个方面考虑。
①产品市场发育程度：是否已经形成供大于求的竞争性市场环境；
②产品价格形成机制：产品价格的形成是政府管制还是由市场决定；
③要素市场发育程度及价格形成机制：是否形成投入品、资本、劳动力等要素的竞争性市场，要素价格是政府管制还是由市场定价；
④进入与退出的自由程度：市场的进入与退出是自由的还是受政府管制或干预的；
⑤竞争主体的平等性：对不同产权形式、不同投资来源、不同地域的企业有无优惠或歧视性规定；
⑥产权结构：是要求以国有企业为主还是允许多种产权形式并存和平等竞争。
（2）行为标准——企业的行为是（或近似于）计划经济中的企业行为还是（或近似于）市场经济中的企业行为。按新古典理论，从计划经济向市场经济的转轨过程中，企业的行为应有如下变化：
①企业的目标应从完成计划指标转向利润和长远发展能力。计划经济中，企业以完成上级下达的各项指标为主要目标；而市场经济中，企业以利润最大化和长远发展能力为目标。
②企业要素的投入组合从对要素相对价格不敏感转向敏感。计划经济中，企业没有节约使用生产要素的压力，要素的相对价格不会明显影响企业的要素投入组合；而市场经济中，企业对要素的价格变动是敏感的，某种要素的相对价格上升，会促使企业提高其使用效率或减少其相对投入量。
③企业的预算约束由“软”变“硬”。计划经济中的国有企业普遍存在“预算软约束”问题，效率低下的企业也不能被淘汰；而市场经济中，预算约束变“硬”，竞争能发挥优胜劣汰的作用。
（3）绩效标准——不同行业的利润率水平表现出计划经济所具有的离散趋势还是市场经济所具有的平均化趋势。计划经济中，资源在不同行业间的配置由政府的指令性计划所决定，不同行业的利润水平差距显著；而市场经济中，竞争使要素在不同行业中的边际收益率趋同。因此，通过这一标准，可以判断总体经济中体制转轨在提高资源配置效率方面是否已经发挥明显作用。
依照上述三项标准，煤炭产业转轨呈现如下特征。
①转轨期间煤炭市场总体上已经形成供大于求的竞争性市场环境，市场在决定煤炭产品价格以及调节煤炭企业生产行为（主要是产量）中已经发挥作用，但在发电用煤的价格上却仍然是政府定价的，这也反映了政府对煤炭产业的性质还缺乏明确的认识；一部分要素市场已经得到发育，但煤炭产业总体上还缺乏对资本和劳动力的吸引力，不能吸引大量资本向煤炭产业流动和集聚，不能吸引较高素质的劳动力到煤炭产业就业。
②从经济（所有制）结构上看，转轨期间乡镇和个体煤矿对煤炭产业增长作出了较大贡献，不同产权形式的竞争主体之间虽然没有优惠和歧视性规定，但由于资源条件和制度因素，其竞争仍然是不平等的。
③从进入和退出上来看，转轨期间政府虽然对煤炭产业的进入和与退出已经有了一定规制，但从执行层面上看，这些规制也没能得到很好的执行；也由于对资源产权及其界定研究不够，使得进入规制缺乏有效形式。总体上看，对大型国有煤炭企业的退出还没有明确的退出援助和指导规制。
④转轨期间煤炭企业行为已经发生了一定变化，企业已经开始关注利润和自身的长远发展能力，但企业行为距离市场经济中的企业行为还相去甚远，企业的微观资源配置还不符合市场经济的原则，在这一点上，非国有的煤炭企业明显好于国有煤炭企业。非国有煤炭企业除追求自身利润最大化之外，在资源配置上、要素投入组合上对价格也是比较敏感的，例如，在投入要素组合上较多地使用了相对廉价的劳动力而节约使用相对昂贵的资金。
⑤产业的规模结构效率较低。中国的煤炭产量大部分是由处于规模不经济的企业提供的。根据测算国有重点煤矿的年平均产量为80万吨，国有地方煤矿的年平均产量为109万吨。1997年，中国共有乡镇和个体煤矿58380处，平均每处矿井的产量为1万吨；煤炭总产量中，国有重点煤矿的产量比重为399%，国有地方煤矿的产量比重为170%，乡镇和个体煤矿的产量比重为431%，可见中国煤炭的大部分产量是规模不经济的煤矿提供的。这样小规模分散的经营使中国的煤炭业经济效益低下，经济资源浪费严重。
⑥从煤炭产业内部来看，转轨期间效率指标（劳动生产率、全要素劳动生产率、实物指标）总体上有明显改善（参见表5-3），但效益改善却不明显，1998年和1999年国有重点煤矿亏损分别为3705亿元、亏损面达808%和3698亿元、亏损面达81%。这可能是因为存在收益分配向个人倾斜和向其他部门转移（有人做过测算，仅1994年煤炭产业经济效益就有10864亿元转移到其他行业孟祥华、杨劲伟、苗忻：《煤炭行业和企业经济效益转移分析及政策建议》，《煤炭经济研究》2000年第12期。）以及没有建立起完善的市场体系（如劳动力市场转轨滞后）所造成的。
4产业的资源配置效率低下
中国的煤炭产业长期以来一直存在着严重的投资失误、重复建设现象，项目雷同，缺乏规划；封闭的自给自足的小农思想使企业的资产结构和资源配置结构分散，经营和发展过程中“小而全”的通病至今也没有得到很好的克服；配套改革滞后，最突出的是国家投资体制改革和产权制度改革与国有企业改革不配套，使国有大中型企业一方面负担沉重，另一方面无产权又无合理的经济补偿，导致经济资源配置效率低下。
不仅煤炭产业的技术进步程度与外国的煤矿比较起来存在很大差距，而且国内企业在技术进步上也存在很大差距。从总体上看，中国煤炭产品的加工深度和技术含量都较低，比如，洗精煤产品在总产品中的比重1997年只为154%，这与发达国家的差距是很大的（发达国家的洗精煤比重一般都在40%左右）。从煤炭行业的技术水平来看，在1997年的总产量中，机械化采煤比重仅为25%，炮采比重达75%。由于总体上中国煤炭企业的技术水平低、工艺落后，破坏和浪费资源现象十分严重；安全事故居高不下，重大、特大事故频繁发生，给人民生命、财产带来巨大损失；煤炭产品的深加工不够，煤炭产品技术含量不高，致使中国煤炭产品质量、价格以及企业的市场竞争力极为低下。
6经营秩序不规范，货款拖欠严重
截至1998年年底，国有煤炭企业被拖欠货款达364亿元，其中煤款296亿元；到1999年12月末，国有重点煤矿企业被拖欠货款40308亿元，其中煤款33053亿元，占全年商品销售收入的63%，其中有9个企业被拖欠煤款超过10亿元。
7国有煤炭企业尚未摆脱困境，资源枯竭矿区转产困难
2000年国有重点煤矿仍然整体亏损，由于资金短缺，导致部分矿井采掘失调，生产持续紧张。特别是资源枯竭煤矿，由于长期以来都是依靠国家财政补贴维持生产和职工生活，没有资金积累，自身难以退出或进行结构调整、实现产业转移，而且绝大多数煤矿处于经济不发达地区，远离城市，人员就业困难，搞不好会影响社会稳定。
