公共权力（public power），也被称做国家权力，主要通过政府或公民自治组织实施，是国家统治和公共管理的前提和手段。在其产生的逻辑、实际运用和结果评价等方面，其边界问题都是一个最为核心的问题，也是古往今来无数理论家关注和思索的难题之一。作为自由主义理论的基本信条和现代西方宪政国家基本理念的限权思想就集中体现了这一点。公共权力对于人类社会政治状况的共通性，使得公共权力边界问题具有一定的普适性。
一、权力的语义学考察
美国政治家萨托利（Giovani Sartori）曾经说过，文字不但有历史，而且有着可以大书特书的历史。忽视它们形成的原因、它们的变化和最终脱离原义的过程，等于是在危险的航行中放弃了罗盘。因此，通过追溯一个词语的词源，从其最初的语境中探寻它的含义，这对于理解该词的含义是十分有意义的。
“权力”一词在英语中的对应词是“power”，据说这一词语来源于法语的“pouvoir”，而“pouvoir”的词源则是拉丁文“potestas”或“potential”，二者都来源于拉丁文的动词“potere”，其意指“能够”（to be able）。“potestas”指一个人或物影响他人或物的能力，“potential”则指人们能够通过协同一致的联系和行动所产生的团结力。从语义学上看，“power”首要含义是指一种力量，即“能够做出某种行为的能力”；其次，它也是一种通过影响他人而取得一致行动，达致某种结果的能力。
在现代社会，英文中的“power”一词可以被运用于许多不同的领域。在不同的领域中，“power”的归属主体与表现方式都有所不同。这一词语本身也逐渐具有多种含义。比如，在自然科学中，“power”被用来指一种物理能力或动力（energy or motive force by which a physical system or machine is operated）、功率等等。在社会科学与人文科学的领域中，“power”一词至少具有如下三个方面的含义：第一，它指人类所具有的一种特征，与能力（capacity）、技巧（skill）、禀赋（talent）等词同义。“这种用语包含从事某种表演的能力，严格地讲是技巧，对外部世界产生某种效果的能力以及潜藏在一切人的表演中的物理或心理能量，”表现为一种“行动权”（power to act）。第二，它具有一种控制或作用于抵抗物的意义，其同义词为主宰（mastery）、统治（govern）。在这个意义上，权力经常被用来指一种消极的或否定的“限制性力量”，它往往与具有一定压制性、强制性的操纵、限制自由等词语联系在一起。此时，权力表现为一种“控制权”（power over）。第三，它还可以用来指力量（force）、影响力（influence）等，或者指拥有很大控制力、影响力和优势（ascendancy）的人、团体、国家、神本身。另外，它还可以指“有说服力”（forcefulness）、“有效”（effectiveness）的效果。有时，“power”也与“right”混用，意指国家、政治组织或其他社会组织所具有的权威（authority）或者指个人所拥有的一种道德权利或法律权利（morally legal right）。
二、现代语境中“公共”的构成要件
在现代社会，公共权力除了具备权力的一般属性外，还具有“公共性”。可以说，“公共性”集中体现了公共权力的核心价值和现代意蕴，也是界定公共权力的关键标准和根本属性。弗雷德里克森（H。George Frederickson）认为，现代语境中的“公共”建立在宪法、公民精神、回应性、乐善好施与爱心的基础之上。
（一）宪法
“公共”的第一个要件是，它必须建立在宪法基础之上。人民主权原则、代议制政府原则、权利法案中的公民权利、程序性正当的法律程序、分权制衡，以及联邦宪法和州宪法中的许多规定，都是这种理论的基础，这种基础是稳固的、不可动摇的。
在《行宪论》一书中，约翰·罗尔（John Rohr）指出，公共权力的适用不仅要与宪法相一致，而且还要实现宪法的愿景。在罗尔看来，公共管理者必须对宪法承担道德上的责任，而这种道德的责任必须是超越行政绩效的技术要求的。根据罗尔的观点，美国政府的根本目的就是为所有公民确保美国的立国价值，使民主制度成为达成这一目的的手段，而不是使民主成为目的本身。
根据罗尔的观点，政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，而不是因为民主选举把政府选出来了，政府就算合法了。所以，政府的合法性主要体现在政府的行为、意图及可接受性上，因为宪法仅仅是一张纸，宪法的合法性来源于拥有最高主权的人民为其注入生命的行为。所有的公共管理者的合法性基础都是人民，他们是人民的代表，他们应该受制于比多数决策原则更高的原则，那就是宪法的秩序。公共管理者的基本的道德责任就是成为立国价值的保护者和保证人。
（二）品德崇高的公民
“公共”的第二个要件是，它必须建立在得到强化的公民精神的理念的基础上。公共权力的施用过程本身就包含着培育品德崇高的公民的责任，而品德崇高的公民则应当尊重、关心和爱护公共服务。
哈特（Hart）曾经指出，品德崇高的公民有四个方面的特征。首先，公民要能够理解立国的重要文件，能够“实现道德的哲学”，即能够对那些促进公民一般利益和特殊利益的公共政策进行判断。公民应该过着这样一种生活，即做出哲学的判断是其生活的重要组成部分。
信念是品德崇高的公民的第二个特征。公民必须坚信美国政体的价值是真实和正确的，这些价值并非仅仅是一些能够在心理上令人满意的或者是被大多数人所接受了的观念。哲学家将这些价值称为“天赋人权”。正如哈特所指出的那样，“如果我们不相信美国政体的价值，那我们为什么要接受这些价值并付出必要的牺牲？我们如何才能确定优先考虑的重点？如果所有的事情都要得到大多数人的批准，如果大多数人都同意某种邪恶的事情（例如种族歧视和性别歧视），难道我们也要对此表示同意吗？人们不仅要理解美国政体的价值，而且还要相信这些价值，没有商量余地地接受这些价值”。
品德崇高的公民的第三个特征是公民能够承担起个人的道德责任。不论何时何地，当政体的价值遭到损害时，品德崇高的公民都必须行动起来，扞卫政体的价值。因此，在碰到种族主义、性别歧视、侵犯隐私权、违背正当法律程序的情况时，公民应当奋起反对。这可以激励公民，使他们不仅仅关注政府的渎职与腐败问题，而且要使我们所有的人都要对其他人的基本权利承担个人的道德责任。
最后，哈特认为操守是品德崇高的公民的一个重要特征。公民操守的第一个方面是容忍，这就是说，公民要能够理解：公共的规则无法强迫人们拥有美德，这些规则和要求应该维持在最低限度，这样不至于损害人们的自由，人们不能对人类的制度抱有过高的期望。宽容是操守的第二个方面。在宽容中，我们理解到，人们是不可能通过道德的对话来压制观念的表达的，但是，行动则是另外一回事了。人们必须禁止任何损害政体价值的行为。
（三）对集体的和非集体的公共的回应
“公共”的第三个要件是发展和维持这样一种制度和程序，它能够听到集体和非集体的公共的利益要求，并能够对他们的要求做出回应。一般而言，集体性的公共（利益集团）能够找到表达和追求自己观点的机制，例如听证、论证、监督专员、救济程序、阳光法案以及诸如此类的做法。
当然，更为困难的工作是如何代表不发达的公共的利益和福利。依据宪法所要求的，每一位公民毕竟都有资格享有法律平等对待的权利。毫无疑问，这就意味着，在施用公共权力的过程中，必须平等对待所有公民。公共物品分配中所存在的明显的不公平，或者就业机会上所存在的明显不公平，是人们所不能容忍的。
（四）乐善好施与爱心
“公共”的第四个要件是这种理论必须建立在乐善好施与爱心的基础之上。乐善好施，或者对他人的爱心是关键。亚当·史密斯（Adam Smith）在其《道德情操论》一书中曾这样写道：“在一般情况下，对国家的爱包括两个不同的原则，首先是对宪法或已经建立的政府的敬畏，其次是一种要尽我们所能竭力争取使自己的同胞过上安全的、体面的和幸福的生活的强烈愿望。不尊重法律、拒绝遵从政府管理的人，不是一个好公民；不愿意竭尽全力促进全社会的共同福利的人，不是一个好公民。”
政府的目的就是把政体价值的保护范围扩大到所有的公民。拥有一种建立在乐善好施基础上的公共的观念，是公共权力的根本指向。乐善好施所要体现的是一种服务的意识，这种意识长期以来一直与公共权力的施用密切相关。同样地，为大多数人的利益而承担的责任和义务并为此而献身于公共领域的信念也是十分重要的。
三、公共权力的边界
现代社会，公共权力边界问题是一个非常具有普适性的理论问题。造成该问题的原因有三个方面：第一，从个人利益与公共利益的区分到公域与私域的分野；第二，从权力的本性到对人性的不信任；第三，从人类的自由本性到现代社会条件下的实际需求。
（一）从个人利益与社会利益的区分到公域与私域的分野
讨论公共权力的边界问题，根本原因就在于它有着危及或侵犯个人利益的可能性。而之所以说它危及或侵犯个人利益，是因为个人利益与公共权力代表或声称的公共利益之间并不是总能达成一致；相反，在更多的情况下，它们之间存在着一定程度的矛盾。
个人利益是指个人对能满足其各种需要的标的物的确认。从这个意义上讲，利益首先是个人性的，而且个人性是利益最为核心和根本的部分。按照韦伯“理想模型”的立论方式，可以从个人利益的角度对利益概念建立模型。由于人的个体性，其需求和需求的满足均具有个体性，从这个意义上讲，任何利益都是个体性的。这一点从人类社会产生以来就是如此，任何其他对利益属性的界定都是建立在这个前提上的，因而，具有衍生或附属的性质。
但由于个体之间需求上的相似性或共通性，他们可以以协作的方式共同满足每个人的需求，而且成本因此降低，收益因此增大；或者因为在社会交往中，个体之间的需求可能重合，就像几个平面的交集一样，这一交集的部分虽然从最本原的意义上讲是来自于单个人的需求，但因为在社会关系中，其满足和实现牵涉到社会中的大部分人或所有人，因而，拥有了相对独立的地位，并往往以超越性的面目出现。社会利益就是指牵涉到社会中大部分或全体成员需求实现的对象和满足途径。这一理解可以从公共部门经济学中“公共品”的概念上得到进一步深化。
绝对意义上的社会利益，是指能够满足社会中每一个成员的需求，而且每一个成员的享用丝毫不影响其他个体享用的利益，即那些非排他性和非竞争性的物品或社会方式，如安全、法律、惯例、道德等社会规则。例如，对国防提供的安全和法律提供的秩序，社会中的每一个成员都需要。这一层次上的社会利益虽然涉及的范围最广，但其内容毕竟有限。一般来说，为实现这一层次的社会利益，即真正意义上的公共利益，社会成员都愿意支持，即使牺牲部分成员的利益，其中的矛盾也不会很大。次级层次的社会利益，是指次级社会群体范围内利益的共通部分。次级社会群体，是指由于某一方面的相似性或因为某一原因而结合在一起的社会共同体，其中利益的相通部分即是次级层次的社会利益。这样的社会利益具有更广泛的现实存在性。在任何一个大的社会系统中，存在着各个子系统。就子系统内的社会成员而言，他们面临的社会利益具有不同的层次，因而，也有着不同的内容。
最高层次上的社会利益涉及的范围最广，因其内容有限，在现代社会条件下，这一层次的社会利益，最大范围内的社会利益的代表者和实施者就是以政府为核心和代表的公共权力体系。按照阿罗的推算，即使是非常民主的社会中非常民主的决策，也不可能满足社会中所有人的利益；每个个体的利益都是有差别的，所以，至多能形成大部分人的利益。因而，在一个国家内，除了极少的共同利益外，并不存在绝对意义上的全社会利益。相对于最高层次的社会利益即全社会的共同利益而言，次级社会利益便具有了个体性，它相对于最高层次的全社会利益而言，可以与纯粹的个人利益处于同一层次的地位。因此，公共权力的边界也就涉及公共权力如何处理它与次级社会利益和个人利益间的关系；个人与社会群体在面临公共权力的情势下，其利益的实现和扩展势必会涉及如何界定公共权力的边界，以更好地满足其利益需要的问题。个人利益的边界在于，纯粹个人性满足的利益和社会利益中个人满足的那一部分，它是利益的最基本的单元。社会利益（包括全社会利益和次级社会利益）的边界在于各个个体利益的相通部分，因为社会的原因，它具有相对的独立性，而且因为社会群体的层次性而具有层次性。由于某些个人利益只能借助于社会的力量或通过社会的形式实现，社会利益自其产生之日起就拥有了高于纯粹个人利益的优势力量和一定的优先性。这使得二者的界限更加明确，特别是在一个大的共同体组织以社会利益的名义行事时，更是如此。具体到公共权力为代表的共同体内，就是公域与私域的划分问题。
公域与私域，同个人利益与社会利益的区别密切相关，也是随人类社会的产生而产生的。但在非民主社会，二者之间却难有规范的区分。主要情况是：公共权力在社会生活中处于绝对优势地位而对私人生活领域进行任意侵犯，社会中不存在稳定而受到保障的个人生活领域和社会自主空间。直到近代的西方，随着商品经济的发展，资产阶级在取得国家权力以后，为自由竞争的经济发展创造良好的外部环境，其思想家代表才比较系统地提出了公共权力的边界问题。从西方的思想源流来看，西方思想中一直重视着自由，特别是思想和表达的自由。尽管也出现过中世纪的黑暗时期，但总的来看，西方一直保持着对个人自由的珍视和对他种观点和生活样式的尊重。这一点在宗教改革和文艺复兴之后，表现得更为明显。从洛克的自由主义主张到黑格尔最早提出“市民社会”的概念，西方思想家们就已经开始注意了公共权力的边界问题。他们心存对公共权力特别是其执掌者的不信任，认为公共权力的活动范围应当是有限的，它不应无限地干预本属于完全私人性的生活领域——他们充分考虑到这种干预可能带来的对人类自由权利和创造性的伤害。当然，在何为公共权力的管辖范围、何为私人生活的领域的问题上，他们之间也是存在分歧的。发展到密尔这样的古典自由主义思想顶峰时期，就是公域与私域的明确划分。市场经济亦即自由交易的领域、宗教信仰的领域、思想观念的领域和个人嗜好的领域等等，都是私人的领域，属于个人选择的问题，公共权力在此领域一般保持中立；只有公共设施建设、法律、国防等领域才是公共权力的活动范围。
这样，个人利益与社会利益的区分就转化为公域与私域的划分问题。这一认识在西方的政治实践尤其是宪政实践中也得到了体现，主要是一切以公民的自由权利为依归的自由主义倾向。随着资本主义的发展及其向全球范围的扩张，资本主义国家的这一主张也相应地得到了扩散。在当代的大多数国家，虽然国体和政体各自有别，但划分公域与私域的必要性已经成为政治家和社会公众的广泛共识，各国都从宪法上声明保障公民的基本权利，而为了防止公共权力的任意扩张，在宪法上也明确规定了公共权力的活动范围和活动方式，从而使个人利益与社会利益的矛盾得到了较为理性的处理，也就是在公共生活中得到了较好的调整。
（二）从权力的本性到对人性的不信任
之所以对公共权力的活动范围和活动方式予以宪法、法律和法规上的明确限定，西方的理论假定主要有如下两个方面：其一，是对权力的扩张本性的警惕；其二，是对人性的不信任，即所谓的“幽暗意识”。
权力本身具有扩张的本性，也就是说，它天然地致力于权力自身的增长和张扬。因而，它必然会危害到个人的自由权利和社会生活的自主性，如果它不能得到有效的制约的话。任何人处于公共权力执掌者的位置，不是其道德修养所能完全解决的问题，而是权力或曰权力欲使其腐化堕落，使公共权力在社会生活中扮演着霸道的角色直至与个人的贪欲相结合成为个人谋利的工具，从而导致彻底的权力异化及其执掌者的蜕变。权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐败，从阿克顿伯爵（Lord Acton）到孟德斯鸠，都对权力的扩张本性和腐化倾向保持着清醒的认识，同时也发出令世人关注的警示。就像达尔（Robert A。 Dahl）在《民主理论的前言》一书中所论述的，现代民主制的一个最基本的假定就是“如果不受到外部制约的限制，任何既定的个人或个人群体都将对他人施加暴政”。
对西方民主制度来说，其实质和核心理念就在于对公共权力及其执掌者的有效制约和引导，也就是宪政制度。而在宪政制度中，公民权利是放在第一位的，实际上就是说私人生活的自由和保障是第一位的，在本原上是优先于公共权力的。公共权力的活动不应侵犯到私人生活和社会生活自主性的这些领域。因而在制度设计上，宪政各国都注意了法治机制（宪法和法律的权力高于一切国家机关、政党和利益集团的权力）、竞争机制（防止某一机构和集团的利益侵犯其他机构和集团的利益）、权力分立制衡机制（在监督中实现制约）和选举机制（使公务人员及政府成为向选民即社会负责的责任政府）等各项原则，从而系统地促使公共权力能够按照既定的轨道运行，也是人类理性在政治制度设计上所能作出的伟大努力。
与此相反的第二个假定就是人性是自私的、脆弱的，因而容易受诱惑，而且人性中诸多非理性的因素存在着危害他人和社会的可能性。对人性的不信任，主要表现在经济人的假定和人性恶的理论假定倾向上。经济人的假定（或个人主义的假定），认为每个人都会主动地实现自身利益的最大化，以最小的成本换取最大的收益，也就是每个人在个人利益最大化的问题上都是坚持理性计算的原则。人性恶的假定是指人性中一直都存在着向善和向恶的两种力量，它们一直处于斗争的状态；但假如有可能，在周围约束排除的条件下，恶的倾向将战胜善的倾向，特别表现在人性中诸多的非理性因素使每个人都有着危害他人的可能性。对此，已有学者从西方自由主义思想家的哲学传统中得到总结。而在这样一种对人性的认识基础上，对掌握公共权力的人的不信任和警惕便是顺理成章的了。任何掌握公共权力的公务人员，只要有可能就会最大限度地扩展他们自身的利益直至他们所在组织和集团的利益，也就是所谓的“官僚自利性”问题；而且将危害他人和社会的利益，对他人的自由造成直接的危害。
由于公共权力自身的巨大能量和它涉及的广泛领域，其危害性将是难以想象和难以弥补的。因此，对公共权力的预防性限定就必须是严格而科学的。西方政治制度的设计充分体现出在这一点上的政治智慧。政治制度设计的首要目标不是向善，而是防恶。从对权力的警惕到对公务人员的不信任，现实而理性地对权力的扩张本性和对人性恶的倾向进行了规束，使公共权力在不危害个人权利和社会自由的前提下，在法定的公共领域内有规则地运行，从而有效地保障了私人领域的自由。这与中国传统的向善的道德主义治国理念迥然不同：向善的理念假定了某些人或某个集团直至某个人通过道德上的自律来实现公共权力的常规运行，但对这些人和集团的约束和警惕却是缺位的，所以当这些道德人或道德组织滥用权力时，民众只有束手无策了，结果是向善的期待导致更为糟糕的治理效果。这反映了东方治国智慧中非理性的一面。在现代化浪潮的冲击下，这一治国理念更加显得不合时宜，因而尤其需要从宪政国家防恶的治国逻辑中吸取经验，只有这样，公共权力才能常规而有效地在法律的轨道上运行。
（三）从人类的自由本性到现代社会条件下的实际需求
当然，对公共权力予以限定，其根本原因还在于人的自由本性，同时这也是现代社会生活的客观需要。对此可分三个大的方面来解释：一是人的自由本性；二是现代社会生活的特性；三是公共权力（以政府为代表）体系自身的局限性，即所谓的“政府失灵”问题。
人最为本质的特性在于对自由的追求，人类社会的发展史也即是人的自由本性得到日益张扬的历史。在存在公共权力的社会生活和社会关系中，公共权力不仅是社会秩序和公共品的提供者，它更可能成为危害个人自由的罪魁祸首。由于众所周知的原因，公共权力首要的追求目标是政治系统的稳定和统治者阶层（或曰集团）的利益，因而对社会变革的需求和社会的新生力量往往会采取压制的办法，甚至运用强大的国家暴力机器进行扼杀。这样，公共权力就成为个人自由和社会自由扩展的障碍物。另一方面，任何公共权力都在思想领域占据着最为优势的宣传系统，造就了所谓的主流意识形态。而这种意识形态的首要目标是证明现存统治的合法性和合理性，而并非都是真理，这往往对社会生活中求真和追求自由或多元化的倾向构成威胁，从而成为自由的又一敌人，而且是最为强大的敌人。更为严重的是，公共权力（权威）的过分强大或对私人领域的过分入侵，将导致对个人创造力的扼杀和窒息。同时，公共权力因为其作为共同体的代表，其决策往往因为某一社会集团或某些个人的利益或意愿而作出，然后以社会的名义向全社会实施，这将会对社会自由和个人自由造成危害。所以，如何在各派社会力量之间取得平衡和共识，便是对公共权力的活动边界予以合理确定的问题。
现代社会生活的最大特性就是，社会事务的复杂性、多元化和自主性空前提高。在此情况下，公共权力如何正确地定位便是最为紧要的。社会事务复杂性极高，常使公共权力的作为收效甚微；而社会自主性和自治能力的提高，又使公共权力对社会矛盾解决的成本高于社会自身解决的成本。社会的日趋多元化，使生活于其中的每个人最为关注生活的自由度而不是某一特定或整齐划一的生活状态；价值观日益多元分化，利益分化整合的速度加快，政府应扮演中立的协调人的角色，而不是所谓的“多数意志”的代表。这也是达尔在多元民主理论中表达的思想。政府不能单单因为对统一性或对公平的追求而对丰富多彩的社会生活方式予以裁剪或人为的重新整合。现代意识强调的是尊重社会的自发秩序和自发规则，政府不应在非公共生活的领域有太多的自以为是的作为。这也是现代西方国家的一个共识。
当然，公共权力不能超越边界作为，还有一个重要原因，那就是所谓的“政府失灵”问题。按照公共选择学派的分析，政治家和政府的行为不仅可能与公共利益相背，而且更可能导致资源配置的低效率、无效率甚至是巨大的资源浪费。也就是说，政府本身也存在着无法克服的缺陷，这一方面是由于政府的垄断特性，另一方面是由于政府官员的经济人本性。这种情况下，如果政府的活动边界无限扩大或任意作为，其自身的缺陷将会进一步扩大，而改进的办法将是无力和代价高昂的。因此，必须对公共权力的活动范围予以明确的界定，同时保证市场竞争和社会的自发有序。
