辛亥革命以后，作为资产阶级民主制度的两个重要标志――“国会”和《临时约法》，在1914年5月以前都先后遭到袁世凯的摧残而完全被破坏了。袁世凯为了集中权力，从1914年3月开始，先利用他所召集的“政治会议”产生出一个“约法会议”，然后再由“约法会议”来讨论拟定符合袁世凯意旨的新约法。袁世凯在一开始就向约法会议提出了七项大纲，即外交大权、官制官规制定权和官吏任命权、总统制、宪法修正权、人民之权利、紧急命令和紧急处分等作为拟定约法的依据。约法会议根据这七项大纲拟定了所谓“中华民国约法”。1914年5月1日，袁世凯正式公布了这个十章六十八条的“约法”。
这个约法后来被称为“新约法”。“新约法”改变了“临时约法”关于国家统治权由参议院、临时大总统、国务员、法院共同行使的规定，而在十四条中改定为“大总统为国家元首，总揽统制权”。在“新约法”中，国会没有弹劾总统的权力，相反地总统却有解散立法院的权力。“新约法”取消了国务院和内阁总理，使代替内阁总理的国务卿成为附属于总统府的一个工作人员，为将来的帝制出现做了准备。“新约法”还规定立法机关采取一院制，除立法院外，另设“参议院”为总统的咨询机关，这就把资产阶级政治民主的形式完全推掉了。总之，袁氏“新约法”的特点有三：
一、行政权（换言之总统的权力）无限度地扩张；
二、立法权及行政监督权极力缩小；
三、废责任内阁制，采取总统制。
不难看出，这个所谓“新约法”已经成为袁世凯由总统向皇帝过渡的桥梁。这个约法杂抄了美、日、法、德的宪法条文而成。美国政治流氓古德诺则是主要的指导者，正如《中国与世界战争》一书的作者惠勒所说：“被任为宪法顾问的古德诺教授，对于这一文件的规定，是起了很大作用的”，而在这个约法颁布后，“中国看来已趋向于一个在民主外貌下的专制政府”了。
袁世凯“新约法”的公布标志着袁世凯集中其权力的过程进入到一个更高的阶段，不仅是扫除那些足以障碍他集中权力的东西，而是要直接建立足以集中权力的东西了。袁世凯并不讳言他要集中权力的意图，因为在他看来这已是理所当然，无足为怪的了。袁世凯在公布增修约法经过的布告中就说明了这个目的，布告说：“方今共和成立，国体变更，而细察政权之转移，实出于因而不出于创，故虽易帝国为民国，然一般人民心理，仍责望于政府者独重而责望于议会者尚轻，使为国之元首而无权，即有权而不能完全无缺，则政权无由集中，群情因之涣散，恐为大乱所由生。”因此必须增修约法，以“力谋国权之统一，以期巩固国家之基础。”换言之，就是要通过增修约法，使袁世凯能具有完美无缺的“权”，只有把国家权力“统一”在袁世凯手，那么国家才能巩固，谁要反对袁世凯的这种“统一”，谁就是反对国家的巩固。这是何等荒唐的逻辑！这又是何等重大的罪名！
从袁制“新约法”的主要内容看，已经把大总统的职权规定得和专制皇帝差不多了，因此可以说，所谓“中华民国约法”的公布可以看作是“洪宪帝制”的前奏曲。正如一位当时在华的美国资产阶级历史学家后来所评论的那样：“由于这个约法，总统成为权力之源泉，事实上无异是独裁者。一个间接选举的、单院式的、每年仅仅举行四个月会议的立法机构，只具有一些有名无实的权力。国务院由总统任命，对总统负责。总统的任期现在由五年延长到十年，可以无限制连任。袁世凯现在已经成为独裁者，回到君主政体显然只是迟早更换一下名义的问题而已。”
袁世凯根据所谓“中华民国约法”，在大总统的名义下开始进行皇帝排场的改革：
袁世凯根据袁制约法三十九条：“行政以大总统为元首，置国务卿一人赞襄之”的规定，在这个“新约法”公布的当天，就通令全国，废国务院，设政事堂。5月3日又公布了大总统府政事堂组织令，在大总统府设政事堂。政事堂置国务卿一人，下面分设法制、机要、铨叙、主计、印铸五局及司务所等机构。袁世凯设政事堂的目的，是要暗示其臣属，他要做皇帝。臣属都已有了皇帝时代的官职，那么主上又何能没有皇帝的名称呢？
5月20日，袁世凯又进行了另一项皇帝排场的改革，他成立了一个更能运用自如的参政院，设立这个机构的目的，主要是为了修改大总统选举法。经过几个月的制造，1915年元旦，《大总统选举法》通过公布了。这个新的选举法有这样几项值得注意的内容：
一、大总统任期改为十年，连任也无限制。
二、总统继任人，应由现任大总统推荐于选举会，其名额以三名为限。被推荐者的姓名，由现任大总统在选期前预先书于嘉禾金简上，钤盖国玺，然后藏之“金匮石室”。临选时，始行取出，交付选举会进行选举，人们只能照单选举。
三、凡属改选之年，参政院参政如“认为政治上有必要时”，得以三分之二以上之同意，议决现任大总统留任，而选举时，除对被推荐者三人投票外，对现任大总统亦得投票。
这个选举虽列有十三条之多，但总起来说只有一点，那就是：只要袁世凯愿作下去，任何情况都不会使他失去这一地位，即使他不愿作下去的话，他也可以指定一定的人来继任，当然，袁氏诸儿也可以在被指定之列。这样，实际上就是要永远占有元首地位，并使之成为子孙万世之业。“中华民国”实际上已经变成袁家的“中华帝国”了。
6月30日，袁世凯为了实现集权独裁，下令裁撤各省都督，在京师特设将军府，遣派将军督理各省军务。7月18日，公布《将军府编制令》，有冠以“武”、“威”虚衔的上将军和将军等不同名号。7月28日，袁公布了文官官秩令，把“官”和“职”分开，有的是有官有职，有的是有官无职。文官分为三等九秩：上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、下大夫、上士、中士、下士。
只有总统选举法和中央机构的改革，袁世凯还嫌不够。他又进行了地方官制的变动。1914年5月23日，袁世凯公布省、道、县官制，改省民政长为巡按使、改道观察使为道尹、县称县知事。6月2日，公布各所属道区表。7月6日，公布《都统府官制》，改绥远城将军为都统，与热河、察哈尔取得一致，成为特别行政区。10月4日，又公布《京兆尹官制》，改顺天为京兆，设京兆尹，正式成为一特别行政区。这样，袁世凯政府从中央到地方的根本势力便得到了进一步的巩固。
在这样的既成事实面前，袁世凯即使对他的心腹大将冯国璋也毫不透露半点真情。6月22日，冯国璋到京晋见袁世凯时，曾谈及帝制问题，袁一直矢口否认。总统府为此还发表了谈话记录以“辟谣”。记录中说：
“冯言：帝制运动，南方谣言颇盛。袁言：华甫（冯国璋字）！你我多年在一起，难道不懂我的心事？我想谣言之来，不外两种原因：第一，许多人都说我国骤行共和制，国人程度不够，要我多负责任。第二，新约法规定大总统有颁赏爵位之权，遂有人认为改革国体之先声；但满、蒙、回族都可受爵，汉人中有功民国者岂可丧失此种权利？这些都是无风生浪的讨论。稍停。袁又言：华甫！你我是自家人，我的心事不妨向你说明。我现有地位与皇帝有何区别，所贵乎为皇帝者，无非为子孙计耳！我的大儿身有残疾，二儿想做名士，三儿不达时务，其余则都年幼，岂能付以天下之重？何况帝王家从无善果，我即为子孙计，亦不能贻害他们。冯言：是啊！南方人言啧啧，都是不明了总统的心迹。不过中国将来转弱为强，则天与人归的时候，大总统虽谦让为怀，恐怕推也推不掉。袁勃然变色言：什么话！我有一个孩子在伦敦求学，我已叫他在那里购置薄产，倘有人再逼我，我就把那里做我的菟裘，从此不问国事。”
这一篇昧心灭己的堂皇谎言，适足以说明帝制的准备工作是虚实并进，而袁世凯则是道道地地的两面派。袁世凯的帝制准备工作基本完成，现在缺少的只是皇帝的尊号和“黄袍加身”了。为了这种“劝进”，袁氏的党徒也渐渐分成三类：
第一类是以“筹安会”名义进行活动的一些政客。
在古德诺发表《共和与君主论》后不到一个星期，立宪党政客杨度纠合了一些政客、叛徒组织了一个筹安会，在发起宣言中攻击共和政体说：“我国辛亥革命之时，国中人民激于情感，但除种族之障碍，未认政治之进行。仓卒之中，制定共和国体，于国情之适否，不及三思，一议既倡，莫敢非难。深识之士，虽明知隐患方长而不得不委曲附从，以免一时危亡之祸。故自清室逊位，民国创始，绝续之际，以至临时政府正式政府递嬗之交，国家所历之危险，人民所感之痛苦，举国上下，皆能言之，长此不图，祸将无已。”并以南美各国内乱的恶例，证明共和制度之不适用，然后用古德诺的理论为根据，标明是“以筹一国之治安”为目的。在成立启事中更标举该会宗旨是“专以理学之是非与事实之利害”来研究君主、民主，“二者以何适于中国”。筹安会的主要人物除杨度外，还有孙毓筠、严复、刘师培，李燮和、胡瑛等六人，他们有的是立宪党人，有的是革命的叛徒。筹安会的成立标志着袁世凯的帝制已进入到一个公开推行的时期了。杨度在筹安会成立之后，发表了一篇洋洋洒洒题为《君宪救国论》的大文，在这篇文章中，主要阐述了两大论点：其一是反对共和立宪，其二是主张君主立宪。而归结在袁世凯必须称帝这一点上。他首先用许多荒谬的例证形式地来说明共和既不能富国，又不能强国，进而申言共和种种不可，于是下一结论说：“富强、立宪之无望，皆由于共和”，而“富强无望，由于立宪无望，立宪无望，由于共和”。因此他提出正面的主张是“今欲救亡，先去共和”，“非立宪不足以救国家，非君主不足以成立宪；立宪则有一定之法制，君主则有一定之元首，皆所谓定于一也，救亡之策，富强之本，皆在此矣”。杨度这种似是而非的可笑罗辑对于袁世凯来说，是极表欢迎的，因为在古德诺的外国货以外，又出来杨度这一种“土产”，足见帝制一事，已是中外一致的舆论要求了，这就无怪乎袁世凯赞叹杨度为“旷世逸才”了。筹安会的这班人物进行活动的目的，是想更进一步地接近政权，能在将来的新朝作高官。他们在袁世凯“研究自由”的庇荫下，“自由”地鼓吹帝制，这与共和国的存在是甚不相称的，因此当时有些在政治上幼稚或湖涂的人，或者请求惩治，或者起来询问，肃政厅为此还曾呈请取消筹安会，呈文说：“自筹安会成立以来，虽宣言为理学之研究，然各地谣言蜂起，大有不可遏抑之势。杨度身为参政，孙毓筠曾任约法议长，彼等唱此异说，加以函电交驰，号召各省军政两界，各派代表加入讨论，无怪人民惊疑……应恳大总统迅予取消，以靖人心。”
但是袁对待这个问题与以前处理复辞谣言问题的态度不同，所以内务部也就逢迎其意旨，呈复说：“该会发起人，皆学识宏通，声望卓著之才，于此项讨论界说范围，亦已郑重说明……倘认为有扰乱秩序之虞，及其他秘密之行为，警察官吏，职有专司，自当加以干涉”。口气十分缓和，并没有强加限制。有人请诛倡言复辟的筹安会分子，袁世凯即复以筹安会是绩学之士研究君主、民主制优劣的组织，与政治无关以答复，这就无形中承认了筹安会的合法存在。而且事实上筹安会会所和杨度等的私宅都由袁政府的军警荷枪守卫，于是筹安会的性质和用途也就昭然若揭了。筹安会对袁也确实极尽效忠之心，他们大施文人之所长，进行各种宣传尤其是以诋毁国民党，来抬高袁的地位和声望。筹安会不吝悬赏征文，撰《国贼孙文》《无耻黄兴》二书，每书印行10万册，颁布全国。袁世凯也印过为自己吹嘘的“政治小说”《袁世凯》，说他在朝鲜时期就富有民族革命思想，并力诋孙、黄。筹安会原订计划是先电请各地派代表来讨论国体问题，讨论好即向参政院请愿。后来，时势发展太快，于是取消讨论，改采投票决定国体，但各省代表尚未来齐，票决也来不及了，便索性由筹安会用各地旅京人士名义起草请愿书，于9月1日参政院开会前就纷纷投递进来，于是参政院就假戏真做的来审查这些请愿书了。纵然如此，袁世凯还是嫌筹安会的步伐赶不上他急切想当皇帝的心情，因此不到一个月，筹安会便因另一个推行帝制的团体――全国请愿联合会的积极活动，而失去了它的作用。最后筹安会不得不改称“宪法促进会”来扮演为帝制摇旗呐喊的丑角。实际上这一撮丑类在完成了鼓吹帝制的号筒的作用之后，便被冷落在一旁了。
第二类是握有武装实力的一些军阀。
袁世凯本是北洋军阀集团的首脑。他从清末以来，就靠北洋新军收集了一大批大小文武爪牙。随着他窃国事业的发展，大的爪牙占据了中央要津，二流爪牙也分布到各省占有一定的地盘，这些人构成了袁世凯手下握有兵权的实力派。他们由于地位不同，对袁世凯的帝制也持不同的态度。大的爪牙如徐世昌、段祺瑞和驻在南京、为南方重镇的冯国璋，论资历和权势，都自认有继袁之位的可能，如果实行帝制，不但这种可能完全失掉，而且还要向袁世凯的子孙称臣跪拜，于心实有不甘，所以对于帝制虽然尚未公开反对，但并不热心。然而那些二流的军阀如分布在地方上的段芝贵、倪嗣冲等，他们知道自己不可能取得最高地位，因此只要保住地盘，巩固既得利益，那么共和也好，帝制也好，都能无所可否，所以在袁世凯“轰轰烈烈”进行帝制时通电拥护，公开支持，甚至危言威吓，谁敢出来反对，他们就要“首先起问其罪，担当诛锄，以去异己”。段芝贵并联合14省将军以武力为后盾，拥袁登位。袁世凯所重视的是后者，前者则因“功高主忌”，袁世凯还在想法削弱他们的势力呢！
这里要提及一下全国闻名的帝制派张勋。他始终拥护帝制，反对共和。然而他所拥护的是旧皇帝而不是新皇帝，这个辫子军的领袖在袁的帝制将要成熟的时候还打电报给袁要他保护清帝、诸妃及财产，守护陵寝等等。袁世凯对他只给予表面应付，急欲冠冕登极的袁世凯对这个怪物已经是不屑一顾了。
第三类是以“全国请愿联合会”名义进行活动的一些官僚。
当杨度积极谋取权利的时候，袁世凯手下的旧官僚梁士诒、朱启钤、周自齐、张镇芳等，眼看帝制问题日益趋向现实，帝制的浪潮也日益高涨，为了使自己继续在新朝获得显宦地位，他们纷纷起来，乘机组织了一个“全国请愿联合会”，用了许多“代民请命”的口吻，发表了发起宣言：“民国肇建，于今四年，风雨飘摇，不可终日，父老子弟，苦共和而望君宪，非一日矣……二十二行省及特别行政区域暨各团体……其所蕲向，则君宪二字是已……同人不敏，以为我父老子弟之请愿者，无所团结，则有如散沙在盘，无所榷商，则未必造车合辙，又况同此职志，同此目标，再接再厉之功胥以能否联合进行为断，用是特开广座，毕集同人，发起全国请愿联合会……此后同心急进，计日成功，作新邦家，慰我民意。”这一类人物对于袁世凯的内心了解得最为深刻。所以对帝制的表现得尤为激进，他们在制造民意，加速帝制的实现方面，用了很大的心计。因此，“请愿联合会”很快就成为帝制实行行动的领导者，取筹安会之地位而代之了。随着“全国请愿联合会”的出现，各种请愿团闻风而起，其中有“乞丐请愿团”“妓女请愿团”等等名目，更有所谓直隶、河南等省的孔教徒组织孔社，也纷纷恭请“早定君主立宪”“复尊君亲上之本”。使这场帝制闹剧更显得光怪陆离，五光十色。
可笑的是，还有一批清室遗老，他们对帝制尤有癖好，误以为喧嚣一时的帝制潮是复辟旧朝的时机，如曾在庚子年上书请取缔“拳匪”的吴桥县令劳乃宣，早在辛亥革命后不久就写过一篇《共和正解》，大意据周代故事，谓君幼不能行政，公卿相与和而修政，故称共和，因而目前所谈的共和，应该是君主政体而非民主政体，并历言中国不能行民主之制。这篇正解一直没有发表，到了民国3年6月，劳在帝制狂潮中又写了《共和续解》，以表示自己对帝制早有预见，并说袁世凯会像伊尹那样辅佐清室幼主复辟。他将正续二解合印为《正续共和解》，声言曾由袁世凯看过。他自以为为袁世凯找到了帝制根据，但这位老昏聩而可怜地引经据典所作的皇皇大文，不仅太违悖时势，而且也批了袁世凯的逆鳞，这就无怪袁世凯对他做了一回“交内务部查办”的官样文章。
由于袁世凯的党徒作好了应有的准备，“洪宪帝制”的帷幕即将正式揭开了。
