袁世凯在窃夺政权以后，连续向英、俄、日、美等帝国主义列强承认各项特权的目的，是为了博得它们最大的支持，取得各国对他的政权的承认。美国是这些国家中最早承认袁世凯政府的国家，它在1913年5月2日即违背列强一致行动的意见首先正式承认袁世凯政府。这种“外交信用”一方面表现了美国与这个卖国政权的亲密关系和对它的热烈期待，同时也增强了袁世凯进攻南方革命势力的“信心”。日本在取得满蒙五路特权的次日（1913年10月6日）即承认袁政府；10月7日英、俄等国相继承认。其余各国也都先后承认。至此，袁世凯获得在列强卵翼下的“合法”地位。
袁世凯向列强国家出卖主权，因而获得列强的共同支持，并被列强看作在华的共同代理人。1911年11月15日，葛038在给英国驻京公使的电报中把帝国主义支持袁世凯的原因说得十分明白：“我们开始十分友好而尊敬地对待袁世凯……我们希望看到革命能产生一个十分强有力的政府，以致它能够对所有外国采取同样的行动，能够维持国内秩序以及为发展贸易创造有利的条件。这样的政府将会得到我们能够给予它的一切外交上的支持。”不言而喻，帝国主义实指望袁世凯能保证各帝国主义国家对中国实行进一步的宰割；袁世凯没有辜负其外国主子的愿望，在他当政的几年里，据不完全统计，签订的卖国条约达一百多个。这也是他能够暂时维持一个表面的、比较“统一”的局面的原因所在。
袁世凯破坏民主制度和集中权力
袁世凯不仅对大总统的职位垂涎三尺，而且迫不及待地要早日登上宝座。可是，按照民国初年制定的《临时约法》，组织政府的程序应是先产生临时总统和临时政府，然后由临时总统根据临时参议院所制定的国会选举法和组织法，在十个月内召集和选举出正式国会，由正式国会制定出宪法后，再根据宪法，最后产生正式总统和政府。这对袁氏是一个很大的约束。袁世凯对资产阶级的国家政体虽然十分厌恶，但为集军政大权于一身，还只得暂忍一时。他深知：在当时的社会潮流下，“民主”二字是最耀眼的招牌，“政党”是最可借用的工具，特别是后者。当时派系纷杂，鱼目混珠，对于那些官僚政客、投机党派，袁世凯早已深窥其心了，只要能将他们玩于股掌之上，就等于铺就了登基的阶梯。对于国民党，虽已在“二次革命”中交恶，但它毕竟是国会中的大党，若一时取缔，国会不够法定人数，便不能产生总统，即便不能为其出力，但可作为行使国会职能的条件而存在，所以袁世凯一反常态，表现得十分雍容大度。他把“二次革命”的责任完全推在国民党领袖和独立省区的国民党系军人的身上，而仍表示容忍国民党在国会内存在，并让国民党议员照常出席国会，作自己玩弄权术的工具。
进步党是当时的第二大党。它本是为袁世凯装点门面、与国民党相抗衡而拼凑的一伙乌合之众。但它因在镇压“二次革命”过程中，扮演了“帮闲”的角色而获得袁世凯的好感，所以在“二次革命”即将失败时，袁就提议由进步党人所推举的熊希龄组阁。这一方面是由于进步党在国会中占有优势地位；另一方面，当时南北战争还在进行，南方讨袁军的败势渐明，北京国会中国民党虽仍是第一大党，但也因战败而失势。这些国民党议员还在作“制宪”大业的美梦，他们想讨好进步党，以继续维持其在国会中的地位，而对熊阁表示赞同，所以这个建议很顺利地被通过了。经过进步党的奔走活动，终于在9月11日组成内阁。那些号称“第一流人才”的梁启超、张謇等，都连翩入阁，所以当时被称为是“第一流人才内阁”。这个所谓“第一流人才内阁”与过去那个“同盟会中心内阁”有着异曲同工之妙：这些所谓“第一流人才”同过去同盟会员一样，只占据教育、司法、工商等闲曹，而有实权的外交、内务、陆军、海军，仍在袁世凯嫡系军阀官僚手中。国务总理兼财政总长熊希龄面对的最大国务，无非是财政即借款问题。1913年底和1914年初的旧历年期间，需用的支出为770万元，如照预计，向京奉、京汉两路商借250万元；收江西、浙江、陕西、山东、江苏、河南各省国税所解款，每省多则40万元，少则15万元，根据各省呈报，总额有240万元；两项合共近500万元。其余尚差200余万元，则以即将发行之六厘、八厘公债略为通融，勉强可渡过难关。但实际情况是，各省解款到京，合计仅110万元。不到预期的半数，另加五国银行团年底预垫借75万两（折合约100万元），收入和支出相差甚巨。至于京奉、京汉线的收入，则交通部声称将以借给支付借款本利及保险费，因此不肯通融。财政总长熊希龄面对困境一筹莫展。在政争中，“名流内阁”虽然百依百顺地为袁氏服务，但袁对进步党的信任还是有限的，他嫌这些人太斯文，不能直接了当地满足他为建立独裁统治的各种需要，便另行筹组御用党――公民党。袁世凯人为地制造的种种困难，使熊希龄最后不得不辞职下台，由孙宝琦代理。进步党在完成了“二次革命”的帮闲作用后，便被丢弃了。
尽管当时的国民党已很软弱无力，进步党对袁也是亦步亦趋，但袁世凯还是觉得不如搞一个由他亲手操纵的党更为得心应手，需要时只要信手拈来，无需作什么表面文章。因之，在“二次革命”后，即命令他的爪牙、时任总统府秘书长的梁士诒出面，用金钱和地位直接在国会中收买一部分议员，于9月18日组成一个近百人的公民党，以梁士诒为首、叶恭绰为副。因系御用，很多目光短浅的政客、官僚纷纷加入，凡议员入其党者，即按月发给200元津贴，一时大有与进步党、国民党三足鼎立之势。这个党是袁世凯在国会中的打手党。担负着把袁世凯捧上正式大总统宝座的任务。公民党成立后即议决“以正式总统选举为本党政策之第一步”，开始在国会内外大肆活动。
先选总统，后制宪法，所关连的不仅是变更法律程序的问题，而更为严重的是独裁者在法律尚未产生以前，便随心所欲地玩弄国家大法。袁世凯既有御用政党在握，便肆无忌惮地急于攫取正式大总统的“皇冠”。公民党成立后，立即遵袁本意在国会中主张先举总统，后定宪法。但《临时约法》已有明确的程序规定，破坏约法在当时必然会遭到各党派和舆论的指责。于是袁的党徒们便编造一个借口，说世界各国在中国正式总统没有产生前就不会承认中华民国的合法存在，这样随时都有被瓜分之虞；若要巩固民国，不如先选总统而后定宪法。同时，袁世凯又把它的王牌――北洋军搬出来，让全国19省区的军事长官发表联名通电，并以黎元洪领衔，胁迫参、众两院“将一切议案概从缓议”，先“从选举总统入手”。甚至限令“浃旬之间，期于竣事”。这时的黎元洪因杀张振武一事已有把柄在袁之手，只得照办。在袁的策划下，先选总统已为势所必然。有些国民党议员还幻想正式宪法比《临时约法》更具有效力，会对袁世凯有更大的约束力，以使其不得不走法治之路。在这样的情况下便产生了一个折中方案，即把总统选举法从宪法中首先提出来，由国会中的宪法起草委员会予以制定并提交两院联席会议公布，以便选举总统。
在国会中，国民党的优势地位已丧失，不少人“朝进党又暮脱党，暮进党又朝脱党，朝秦暮楚，一人一日数变，恬不为怪，党德、政德，荡然无存”。原本十分涣散的国民党议员，为追逐利禄，又分裂为诸如“相友会”“政友会”“超然社”“集益社”等投机小团体，被当做选举机器来使用。所谓的最高机关――国会，完全被袁世凯的威逼利诱制服，成为袁氏独裁统治的遮盖布和点缀品。
9月5日，参、众两院通过了先选总统案，10月4日，由国会公布了一个由宪法起草委员会久拟未定的大总统选举法。因袁世凯急于在双十节前就任正式总统，于是又决定于十月六日根据这个总统选举法选举总统。
中国历史上第一次正式的“民主”选举竟是这样一次荒唐绝伦的奇观。其实当时全国并无人与袁竞选，但他为保险起见，派出几千名便衣军警、侦探、兵痞和自称“公民团”者万余人包围会场，纷纷扰扰，并声称：“非选出属望之总统，不许议员出门”。当天两院议员共到759人。根据总统选举法：“总统选举以选举人总数三分之二以上出席，用无记名投票行之。得票满投票人数四分之三者为当选。但两次投票无人当选时，就第二次得票较多者二人决选之，以得票过投票人数半数者为当选。”当时有部分议员愤于袁以武力威胁国会的行动所给予的难堪，不肯投袁的票，使第一、二次投票都无法选出，到第三次袁世凯与黎元洪决选时，袁才以507票勉强当选。选举自早晨开始至夜10时结束时，两院议员才获得自由，这时门外的流氓地痞在领赏后就一哄而散。第二天又选出黎元洪为副总统。10月10日10时10分在清朝皇帝登基的太和殿举行大总统就职仪式，袁世凯乘八人大轿，并有金冠蓝服持戟的卫队240人为前导，志得意满地去完成其窃国的“大业”，俨然是一副封建帝王的气派！
袁世凯在就任正式大总统的时候，发表了莅位宣言书，宣布他的政见。他在讲了一通“愿极力设法使人民真享共和幸福，以达于乐利主义目的”的谎话之后说：“……惟余所切切于心者，海陆军人以服从命令为义务，以保护人民为天职，各将领谁不知之？而此二者，颇为近日风潮所鼓荡，未能完全收效，是余统率之责，有未尽也。”他提出要为集权专制而“修明法度，整饬纪纲”，以“忠信笃敬”作道德标准，明目张胆地向民主共和制度挑战。他对列强公开允诺：“本大总统声明所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协约、公约，必应恪守，及前政府与外国公司、人民所订之正当契约，亦当恪守。又各外国人民在中国，按国际契约、及国内法律、并各项成案成例已享之权利并特权豁免各事，亦切实承认。以联交谊而保和平，凡我国民，当知此为国际上当然之理，盖我有真心和好之证据，乃能以礼往来也。”他没有辜负帝国主义的期望，而他的主子也能投桃报李，袁世凯当选后，5月2日美国首先承认，随后，其他“获得交换利益”的日、俄、英、德等国也立即予以承认。
袁世凯为了尽快成为名正言顺的独裁者，事先是作了一番安排的。早在1913年1月，袁即发布正式国会召集令，限所有当选的参议院、众议院议员于3月内齐集北京。4月8日两院议员在众议院举行国会第一次开幕礼的时候，袁还派秘书长梁士诒赉致颂词称：“念我共和民国，由于四万万人民心理所缔造，正式国会，亦本于四万万人民心理所结合，则国家主权，当然归之国民全体”。可是当袁做了正式大总统后，尤其在他急于上台而感到国会不能得心应手的时候，便置国会、宪法于不顾，开始向那些表征资产阶级民主制度的约法、议会等进攻。10月中旬，国会宪法起草委员会制定的宪法草案脱稿（因在天坛制定，故被称之为“天坛宪法草案”），议决草案十一章一百一十三条，提交宪法会议审议。袁世凯对于将制定的正式宪法最深虑者有二：一是大总统任免国务员有无得国会同意的必要；二是大总统对于国会有无解散权。“天坛宪法草案”没有直接达到他的要求，于是他便在10月16日向国会提出“增修约法案”七条：
一、总统得宣战媾和，与外国缔结条约，无庸经参议院之同意；
二、统制官规，任用国务员及驻外使节，无庸经参议院之同意；
三、实行总统制；
四、宪法由国会以外之国民会议制定；
五、关于公民权之褫夺与恢复，总统得自由行之；
六、总统有紧急命令之权；
七、总统有紧急处分财产之权。
他并以千余言陈述理由说：“查临时约法，原为临时政府而设，自公布实行以来，于兹已二十阅月矣，其于国家之根本组织，固系因约法施行之结果而粗具规模，然于国家之政治刷新，要亦因约法施行之结果而横生障碍。综计临时期内，政府左支右绌于上，国民疾首蹙额于下。而关于内治外交诸大问题，利害卒以相悬，得失仅以相等，驯至国势日削，政务日隳，而我四万万同胞之憔悴于水深火热之中者且日甚。凡此种种，无一非缘约法之束缚驰骤而来……本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭。窃谓正式政府之所以别于临时政府者，非第有一正式之大总统，遂可为中华民国国际上之美观而已也。必其政治刷新，确有以餍足吾民之望，而后可以收拾乱极思治之人心。顾政治之能刷新与否，必自增修约法始……故本大总统之愚，以为临时约法第四章关于大总统职权各规定，适用于临时大总统已觉有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将益甚……本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之身命财产之重，同受束缚于约法！本大总统无状，尸位以至今日，万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民之哀哀无告者，且身受施行约法之实祸。查临时约法第五十五条所定大总统有提议增修约法之权，兹特于受任伊始，将约法内应行增加修正之处，汇提一增修案，并逐条附具理由，俾资讨论”。18日，袁世凯又向宪法会议争“宪法公布权”，提出“所有之法令，均须经大总统公布，始能有效”。实际上是要把国会内宪法起草委员会的“制宪”工作最后决定权掌握在自己手中。为了达到这个目的，袁世凯又根据《临时约法》第三十条中临时大总统有“公布法律”之权的规定，指摘国会在10月4日为讨好袁世凯而颁布“大总统选举法”为违背约法。袁世凯既反对“临时约法”，却又以“临时约法”来攻击国会；袁世凯既根据大总统选举法而当选，却又用来作为攻击国会违法的口实，这也正是袁世凯施展的两面政治手腕的一种表现。宪法会议对于袁世凯的要求未能正面答复，而只以宪法正在起草尚未完成为理由相敷衍。
袁世凯当然不能满足这种答复，遂于10月22日采取了挑衅步骤，派施愚、顾鳌、饶孟任、黎渊、方枢、程树德、孔昭炎、余启昌等八人为代表列席宪法会议，并要求在会上陈述增修约法的理由。按宪法起草规则所规定，除两院议员外，其他机关人员不但不能出席会议，连旁听亦不许可。因此，拒绝了袁的代表列席会议。当袁世凯知道所制定的宪法仍采取责任内阁制时，更加不满。于是他通电各省军民长官，反对宪法草案。虽然此时的国民党与袁的斗争方面已很软弱无力，但他还是把矛头直指国民党，谓“民党议员，干犯行政，欲图国会专制”，于是，各省应声而起，29日，直督冯国璋致电参、众两院，攻击宪法起草委员会“仍系国民党人所主持，其破坏行为，未得志于南方，今又肆毒宪法，又谓得志南方……夫国民党之破坏主义，足以危害国家，荼毒生灵”，最后以威胁的口吻说：“南北未统一、列国未承认以前，大总统对于蟊贼，已以兵力解决之。今南北已统一，列国已承认以后，大总统对于蟊贼，或曲意优容，为四百兆人民国家前途计，势必以起草委员会之故，激动举国纷争，或意外之变，而宪法永无成之日，国家有倾覆之虞，亡国灭种，在于目前。”一时此种文电达数十百封。更有甚者，苏督张勋竟把“二次革命”的起因嫁祸于国民党，于30日电请中央解散国民党，电称：“去年选举时期，国民党以宁、皖、湘、粤、赣之民脂民膏分投贿赏，威迫利诱，众目昭彰，故陈其美、居正、田桐之徒，遂占多数，卒酿成第二次革命……勋与（韩）国钧受命南来，目击人民受祸之惨状，追痛前事，近顷皆谓该党党魁，既犯内乱罪，该党议员不明顺逆，恃党为扶持举动，当然失去人民代表资格，非从速铲除该党，以定国本，则显违人民心理。应请大总统速发命令，将该党本支部，一律解散，并严诫两院，毋令一党专横，以害全局。一面察看该党国会议员，如迹涉嫌疑者，即依法究治，以伸国宪，以断祸根。”
袁世凯见各省军阀对他的阴谋已心领神会，便以查获国民党议员曾与李烈钧“勾结谋乱”的电报为口实，下令解散国民党。其解散国民党并取销国民党籍国会议员的命令，口吻十分严厉，已露出欲兴刀斧的苗头。11月4日发布由国务总理副署的命令后，当天派出军警数百人包围国民党北京支部，连夜追缴国民党籍议员证书、徽章。凡自湖口动兵之日起，挂名于国民党籍的议员都在追缴之列，共350余人；但是两院犹足法定人数，可以开会，所以又补行追缴80余人，就连跨党的国会议员，在湖口动兵以前已宣告脱离国民党的，也都被追缴，共计438人。5日，两院开会时，袁世凯派军警手持被追缴议员证书的名单守在入口处，凡到会议员，无不受到盘查，这样一来，因不能达到法定人数，致使国会陷于无法开会的窘境。众、参两院残余的议员中，除公民党以外，对此状十分愤慨，分别联名向政府提出质问，而国务院的态度十分傲慢，搁置20天后才复书，不但未对议员们的质问给予正面回答，就连议员们的质问权竟以“政府为尊重国会起见，对于不足法定人数之议员，非法所提出之质问书，应不负法律上答复之义务”而被否认。这便是袁世凯“名为撤销国民党国会议员，实则无形消灭国会”的阴谋。
