综观世界经济发展史，从英国产业革命的成功，到美国经济的全面振兴直至称雄全球，再到日、欧战后经济的迅速腾飞，无不是这些国家发展科技、重视技术创新的结果。技术创新以巨大的力量改变世界的过去、现在和将来。在以知识经济为显著特征的21 世纪，国际间的竞争日益激烈，而竞争的焦点集中在科技发展和技术创新上。技术创新政策是发达国家技术进步的重要外部支持因素，它最初的目的是政府为了消除和补偿企业在技术创新中的各种不确定性，缩短技术创新过程中从创新思想的出现到形成相关产品规模化生产的时滞——即技术创新时滞，加快科技成果从潜在生产力到现实生产力的转化过程。技术创新的目的是通过技术创新的政策及其相应政策工具的运用来实现的。
由于技术创新是一项具有很高的外部经济性的活动，而且市场又很难使创新活动处于社会需求的最优水平，所以，技术创新需要国家的政策支持，同时更需要建立健全国家的创新政策体系。
一、创新政策及其演变过程
创新政策这一概念在西方也是一个相当新的概念。英国著名学者罗斯韦尔于20 世纪80 年代曾对创新政策下过较明确的定义，他认为，创新政策是指科技政策和产业政策协调的结合，它是一个整合的概念。
由于技术创新涉及发明到商业化的技术、金融、设计、生产、管理和销售等多环节，故政府能够影响技术创新的手段是相当多的。不仅如此，技术创新在很大程度上是一个内在的经济变量，政府的许多行为都会对创新行为施加影响。从上述考虑出发，我们认为，罗斯韦尔把创新政策看做是科技政策和产业政策的结合，过于偏窄了。应该在更广泛的意义上应用这一概念，把创新政策看做是政府为推动技术创新活动的各种政策的综合，其中科技政策和产业政策中有关推动创新的部分，是创新政策的核心。技术创新政策处理的是一种通过科技成果的流动所形成的科学技术部门与产业部门之间的关系，因此，这种差异将导致政策工具选择上的不同。技术创新政策不应当只是在科学技术的发展或产业结构调整的层面上来考虑，要对技术创新政策进行综合研究和分析。技术创新政策既不是科技政策，也不是产业政策，而是与两者联系密切但又有别于它们的一项政府的宏观政策。
创新政策的必要性的关键点是，创新具有收益非独占性，隐含在新产品中的信息具有公共商品的性质。创新又具有很大的风险。创新活动比一般经济活动更需要资金，具有更大、更持久的社会收益。此外，市场在激励创新方面的自组织行为并不能使创新活动处于社会最优状态。因此，各国都存在各种各样意在推动创新的措施、政策。20 世纪90 年代初，美国一位学者曾指出：“在知识经济中，政府是关键的演员。”
从严格意义上讲，历史上最早的创新政策手段是专利制度和税收。专利制度已经有数百年的历史。税收也是各国政府运用较多且较早的创新政策手段。
然而，创新政策诞生的确切时期是20 世纪60 年代。在20世纪50 年代和60 年代中期以前，欧美各国都处在一个相信技术创新是科技推动的阶段。政府一般强调科学普及、大学研究、基础研究，相信这些研究会自动地推动创新、走向创新。政策手段主要是给R&；；amp；D 以资助、配备实验设备等，使工业结构顺利重组，关注的重点是大企业。
但在20 世纪60 年代末期，由于出现了关于技术创新是需求拉动的说法，上述观念开始被动摇了。许多人开始认为，科学进步既不是未来创新的必然保证，也不是政治上、社会上人们总是需要的。在欧洲，存在着与美国类似的倾向。政府官员和学者们自20 世纪60 年代中期开始关注工业创新过程和R&；；amp；D 项目的评估。创新政策的手段是资金资助，促进合作研究，促进大学和企业的联合，扶持小企业。
在20 世纪80 年代初，以信息技术、材料技术和生物技术为代表的新技术革命，向人们展示了技术所具有的巨大潜力。这一革命导致了创新政策在欧美的拓展。从那时起，创新政策提到了各国政府的议事日程上。1980 年，经济合作与发展组织部长级会议提出了如下声明：“我们声明：对技术创新，将采取如下步骤：
（1）在经济、社会和调控性政策的框架内，将把推动创新作为一个目标。
（2）给予研究、开发和创新的投资以优先考虑，以保证短期的压力不至于威胁未来经济发展的源泉，确保高就业、结构调整。
（3）为创新创造一个良好的环境，包括开放市场，鼓励在公共和私有部门进行有风险的创新。
（4）给予中小企业的创新潜力以特别的关注。
（5）推动研究、发展和创新，以增加公共和社会服务部门的效率、质量。
（6）推动与世界性问题相关的研究、开发和创新，这些问题包括能源、原材料、环境、食品、城市条件、卫生和工作环境。
（7）推动技术信息的扩散。”
上述声明，既表现了西方工业国家对创新政策的热望，又揭示了它们制定创新政策的立足点。进入20 世纪90 年代以来，面对即将到来的知识经济时代，西方国家都在调整战略，争夺科技制高点。
二、政府对技术创新干预的必要性
（一）市场作用的非万能性
市场失效一般是用来作为政府对工业进行干预的经济理由。政府干预的正当理由在于对一般的产业或个别企业本身，由于市场机制失效或者不能充分保证对社会有益的最优资源配置。社会经济活动的协调是通过各种机构实现的，其中最重要的是企业、市场和国家。国家在很多方面与技术进步关系密切。当技术的发展可能出现市场所不能控制的情况时，国家就应当实施技术创新政策来干预。在市场不完善，或某些商品和服务不可能由市场自发地提供的情况下，以及市场机制难以消除或减少来自外部的危险和其他有害情况时，国家也应实行干预，以便维护社会整体的利益。为了解决市场失灵问题，政府可以采取财政措施，鼓励和刺激企业部门特别是私人企业的技术创新，也可以采取其他类似措施，鼓励企业积极参与通用技术和适用技术的创新和扩散。
（二）技术应用结果的负效应
科学技术是一柄双刃剑，在给人类带来知识、文明、经济发展和社会进步的同时，也产生一系列的副作用，给大自然和人类社会本身带来了一定的危害。生态环境的破坏、职业疾病的泛滥以及新兴技术对传统道德观念的冲击等，使人们越来越重视科学技术的负效应问题。技术创新是复杂的社会活动，涉及面广，它既可影响到一个科学学科或技术领域的发展，也可能影响到经济和社会的进步。为了保证技术创新活动的健康发展和国家创新能力的不断提高，认识到创新的重要性的各国政府，不可能听任创新活动随意发展，必然采取各种措施加以规范，使之符合国家利益。
（三）不同组织、集团的目标和利益的不一致性
不同组织有着不同的目标。学术机构的目标是在科学技术前沿取得更大的进展，企业的目标主要是获得最大的经济利益，政府则是代表国家利益的主要机构，是社会中各种组织和阶层的共同利益的代表。因此，出于对国家的战略、声誉和安全等方面的长远考虑，政府必须采取各种政策措施对技术活动进行干预。在经济方面，支持国家干预技术创新的基本理由是必须刺激国家的生产力和经济增长。而几乎所有相关研究都指出，生产力和经济增长是技术创新行为的后续表现。因此，国家对创新的干预是构成或应构成更广泛的宏观经济政策的一个组成部分。在政治方面，技术上的变化对社会不同利益集团的权力和利益的影响程度不同，对它们之间的权力平衡有重要意义，所以常常导致政府以不同利益集团的中间人的身份进行干预。技术创新政策的最根本目标是使技术创新朝着有利于公共利益的方向发展，促进技术创新的规模和速度，缩短技术创新的时滞，最大限度地加快科技成果的产业化的过程。
三、创新政策的种类与主要工具
（一）创新政策的种类
近20 年来，世界各国根据各自的情况，采用过许多创新政策。一般而言，这些政策可分为激励型、引导型、保护型和协调型四大模块。激励型政策的目的在于激发企业主动创新的欲望及为企业创造良好的创新外部环境；引导型政策着眼于产业结构调整，使企业明确国家倡导的技术发展领域和鼓励方法；保护型政策致力于对新兴产业和高新技术的扶持；协调性政策主要是协调技术创新与其他方面的关系的措施。
（二）几个主要的创新政策工具
从世界各国的实践看，应用最多的技术创新政策工具有：对于研究开发支出的政府补贴和税收优惠政策；对于技术创新产品的公共采购政策；鼓励和引导增加技术创新投入的风险资本和风险投资政策；鼓励技术创新扩散的中小企业政策；政府管制政策；反托拉斯政策；合作性创新；政府拨款给公共研究开发部门；专利制度；政府导向；政府资助；政府购买等。
值得指出的是，由于研究和开发部门是创新的主要活动场所，因此，政府的许多政策手段，一般说都是针对研究和开发的。
从世界各国的实践看，应用最多的技术创新政策工具有：
1.税收优惠。这是各国普遍采用的推动技术创新的手段，其做法是给新产品和R&；；amp；D 活动以优惠，包括调整税率、免税等。如加拿大税法规定，自1961 年起，企业科研费用可百分之百地从应交税款中扣除。1962 年，英国政府做出规定，所有与贸易相关的研究费可以从应交税款中全部扣除。
2.合作性创新。由于许多技术创新的风险高、资金需求多、涉及技术领域多，合作性创新现在欧洲已成为一个新趋势。美国和日本现也有大量的政府与企业的合作创新项目，政府同时鼓励企业间的合作，美国曾为此修改了垄断法。这种合作既能够减少风险、减轻资金压力，又能在技术上进行互补。
3.政府拨款给公共研究开发部门。这条措施与专利制度截然相反，它通过建立政府研究所、实验室、资助大学研究等，使技术创新活动公共化。美国、日本和欧洲各国都采取此类措施。经过几年的摸索，各国流行的做法是组织实施竞争前的技术创新活动，然后让企业去开发这些成果的商业价值。这种做法的好处是能克服搭便车现象，防止重复研究。但存在的问题是创新效率不高。故一般公共研究部门的主要研究领域为基础科学、社会收益大的技术科学。
4.专利制度。专利制度是现在各国普遍采用的制度。在美国，它被认为是最重要的创新政策手段，它的作用不可低估。我国自1985 年4 月1 日起开始实行专利制度。
5.政府导向。这一推动技术创新的措施是政府管制和资助的结合。一般包含两层内容：政府根据自身具有的获取大量市场信息的优越性，向技术市场公布一定时期内有关技术成果的研究应用动态、供求状况、预期收益率，引导创新主体的创新目标、对象和行为。政府为了促进宏观技术进步，提出一些技术领域，作为优先发展的对象，并制定相关的具体发展战略为之筹措必要的资金。
6.政府资助。从20 世纪80 年代以来西方各工业国的情况看，对创新给予直接的资助，是各国政府普遍采用的手段。其原因在于有些技术创新需要大量的人力、物力和财力，而且需要各有关部门合作，共同完成，这就要求政府出面来资助、协调，解决创新主体力不能及的问题。另外，还有一些创新活动，没有直接的经济效益，这就需要超越局部利益的政府承担起组织、资助的责任。
7.政府购买。政府购买促进技术创新的原因可归结为两个：政府部门的需求构成了一个大市场。政府既可以为本部门购买，也可以采取合适手段，要求能源、交通等部门采用某些新产品。这种市场的保证自然有利于创新商品的问世。政府部门的购买起着“需求拉动”的作用，在产品周期的早期阶段，这种拉动尤为重要。
8.鼓励和引导增加技术创新投入的风险资本和风险投资政策。风险资本和风险投资机制是发达国家特别是美国资本市场上一个颇具特色的机制，它以其灵活的投资方式促进技术创新和高新技术产业的发展。风险资本对于技术创新的融资扶持至关重要，因为传统意义上的金融机构忽视或者不能够为技术创新企业提供高风险资金。因此，政府支持和鼓励风险资本和技术创新型中小企业的主要目的就是建立这样一个经济制度和框架体系，使得市场能够有效地将资本传递给新创企业和技术创新型企业。但是，仅仅依靠市场的作用无法克服技术创新过程中的不确定性因素以及由它们所引发的技术创新风险，因此欧美等发达国家十分重视风险资本与技术创新之间的相互联系和相互促进。
9.鼓励技术创新扩散的中小企业政策。由于中小企业对各国的技术创新和经济增长起到了重要作用，因此制定对中小企业的扶持政策也就成为各国技术政策体系的重要组成部分。根据经济合作与发展组织的研究，典型的中小企业发展政策主要包括：政府的融资；通过技术扩散项目向中小企业提供技术支持；加强对中小企业特别是小企业经营管理能力的培训；市场进入扶持计划。
