山东省人民防空办公室 于效利
事业单位的对外投资是指事业单位利用货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位的投资。其内容可归纳为以下五个方面：一是用非经营性资产作为初始投资，在工商行政管理部门领取《企业法人营业执照》，兴办具有企业法人资格的经济实体；二是用非经营性资产进行投资入股、合资、合作、联营等方式兴办的企业；三是用非经营性资产作为注册资金，在工商行政管理部门领取《营业执照》，兴办不具有法人资格的附属营业单位；四是利用非经营性资产中的货币资金购买政府债券；五是经国有资产管理部门认可的其他投资。
加强对事业单位对外投资的监管，又分为拟对外投资的监管（对事业单位在对外投资过程的监管）和已对外投资的监管（事业单位对外投资在运营管理过程中监管）两种。
一、事业单位在对外投资过程中存在的主要问题
（一）没有履行审批程序
一些事业单位对相关国有资产管理规定不了解或了解不够透彻，认为事业单位资产是本单位的资产，对外投资是单位内部事项，只在单位内部履行完程序即可，而没有按国家规定履行非经营性资产转经营性资产的报批、备案和资产评估等相关手续，既违反了国家法律规章制度，又造成了以后工作的被动。
（二）对外投资核算不规范
一是一些单位对外投资未按《事业单位会计制度》规定通过“对外投资”科目核算，而是记入“其他应收款”或“专项应收款”科目，不能在财务报表中正确披露对外投资情况；二是对外投资虽然通过了“对外投资”科目核算，而未通过“事业基金——一般基金”和“事业基金——投资基金”核算，不能正确反映单位资金的变化情况。
（三）产权关系没有理顺
由于投资行为不规范，一些事业单位没有按规定办理企业产权登记、年检，导致其在财政部门、国资管理部门和工商管理部门的产权登记资料不一致，造成了产权不明晰。
（四）投资缺乏科学论证
一些事业单位在投资办企业前没有进行深入的可行性分析，对国家的相关政策、市场供求现状、发展趋势以及投资方向、规模和项目周期缺乏科学的分析，导致“投资可行性论证报告”严重失实，造成企业经营困难、投资回报率低，无法做到国有资产的保值增值。
（五）以实物资产或无形资产对外投资不按规定进行评估或评估价值有失公允
财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）明确规定：“以非货币性资产对外投资的，应当按照国家有关规定进行资产评估。”“事业单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的评估机构进行。事业单位应当如实向资产评估机构提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责。事业单位不得以任何形式干预资产评估机构独立执业。”一些事业单位对外投资企业，不按规定对投资的资产进行评估，通过提供虚假资料或者干预资产评估机构，一是高估对外投资价值，造成实体注册资本虚高；二是低估对外投资价值，造成事业单位国有资产流失。
（六）抽逃资金现象比较普遍
一些事业单位投资成立企业，是为了规避相关法规对事业单位的市场行为限制，其对外投资的形式是独资或与其他股东共同组建股份公司并在其中占控股地位。事业单位的性质决定了其空闲资金有限，一些事业单位的投资资金都是通过借贷取得，在所办企业进行工商登记注册后再将资金抽回，造成注册资金不实，企业正常的生产经营活动受到很大影响。
二、事业单位对外投资在运营管理过程中存在的主要问题
事业单位对外投资注入企业以后，就成为所投资企业的资产，所投资企业对其拥有完全的所有权和使用权。由于所投资企业有自己的利益诉求，而且与事业单位的利益诉求往往存在矛盾（比如事业单位想让所投资企业利润尽可能上缴，企业则想把利润尽可能留在本企业以利于己方支配），这部分投资如果缺乏可行的管理手段和措施，就很容易出现问题。
（一）事企不分开
一是事业单位作为所投资企业的直接主管部门，对所投资企业中上层管理人员拥有任免权和领导权，如果过分干预所投资企业的经营行为，所投资企业中上层管理人员没有相对独立的自主权，就会影响其积极性，阻碍企业的发展。二是一些事业单位中上层干部兼职所投资企业的中上层领导人员，限于有关法律法规对事业单位人员的报酬限制不能实行灵活的奖惩政策，导致其经营好坏与企业中上层管理人员利益关系不大，使之既缺乏经营发展壮大的动力，也缺乏相应的责任约束。
（二）管理不科学
目前事业单位对其所投资企业多实行目标责任制或承包责任制的管理方式，要求所投资企业上交管理费或税后利润作为投资回报。但往往会出现两种极端的情况：一是过分重“责任目标”而轻“管理过程”，造成企业领导人注重短期利益，过度使用国有资产，企业难以持续发展；二是一些事业单位中上层干部兼职所投资企业中上层领导人员的，根本没有制定明确、具体的管理制度。三是一些事业单位不但不对所投资企业进行管理，还通过转移资金等方式利用所投资企业调节本单位收支，或者直接在所投资企业开支，成为事业单位的“小金库”。
（三）监督不严格
目前政府主管部门的监督主要是通过预决算审计、专项资金审计、离任审计等方针对事业单位的财政性资金进行监管，很少对事业单位投资企业进行监督检查；而事业单位内部监督由于利益关系监督经常不到位，导致国有资产的保值增值具有很大的潜在风险，而且极易造成国有资产的流失。
三、改进事业单位对外投资管理的建议
目前国有资产有偿使用收入已成为国家非税收入的重要组成部分，也成为财政部门历年国有资产信息统计和产权登记审计的重要审计事项，财政部门也已将此项收入纳入预算内管理，因此必须采取有力措施，切实加强事业单位对外投资的管理，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失。
（一）加大外部监督力度，加强相关管理部门之间的协调
目前财政部已出台了《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），对财政部门的权限作了规定。但企业的管理还有国有资产管理委员会、工商行政管理局等部门，因此要加强部门之间的协调，出台系统性的管理办法，使事业单位的对外投资行为从事前、事中和事后都受到监督。
（二）加强主管部门、事业单位的监督
财政部出台的《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）对主管部门、事业单位的权限和责任也作了明确规定：“主管部门应当加强对事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等行为的风险控制”。“财政部门、主管部门和事业单位应当建立健全科学合理的事业单位国有资产监督管理责任制，将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人。”主管部门可进行定期和不定期外部审计，由主管部门聘请中介机构对事业单位所投资企业进行外部审计。事业单位可通过财务集中管理或会计委派制等方式加强对所投资企业的监管。
（三）规范所投资企业运行管理制度
按照《公司法》和《会计法》的要求，建立健全实体内部各项规章制度，尤其是财务管理制度，包括内部会计控制制度、重大经济事项审批制度、财产清查制度、财务会计分析制度和风险控制制度等，形成完善的内部制约机制，规范和强化投资运行的管理。建立健全激励制度，调动所投资企业负责人和相关人员的积极性。对投资决策正确、经营得当，取得较好经济效益的项目，应对有关人员予以奖励；对投资决策失误导致经济损失的、经营管理不善造成亏损的，应根据具体情况，对主要责任人及主管领导给予行政及经济上的相应处罚；对失职、渎职，造成重大损失的，要追究有关责任人及领导的责任构成违纪的要交由纪检监察机关处理构成犯罪的，移交司法机关。
