烟台市财政局
行政事业单位作为国家机器和事业发展的组织保障，占用着大量的国有资产。烟台市各级财政部门按照“资产效能提高，预算分配规范，公共资金节约，国有资产安全”的要求，以规范行政事业单位资产管理为中心，以提高资产使用效益为目标，将资产管理与预算管理和财务管理融为一体，不断提高行政事业单位资产管理水平，取得了明显的经济和社会效益。
一、理顺国有资产管理体制，明确管理职责
烟台市市本级的行政事业资产管理职能在划入财政之前，资产管理职能由烟台市国有资产管理委员会承担，行政事业单位的预算管理和财务管理职能则由财政部门负责，行政事业单位资产管理与预算管理和财务管理分离，资产管理信息资源难以共享，不仅影响了国资部门资产管理职能的发挥，更加制约了财政部门预算管理和财务管理工作开展。主要表现在以下几个方面：一是资产管理与预算管理相结合的意识淡薄。原有的资产管理体制，误导了资产管理部门和各行政事业单位的资产管理者，使他们普遍存在着“就资产论资产”、“为管理而管理”的一种理念上的偏差，而没有将资产管理与预算管理有机结合作为资产管理工作的出发点和最终归宿。二是资产管理与预算管理脱节。尽管烟台市的行政事业单位资产信息统计工作起步较早，但由于资产管理体制不顺，资产信息统计资源难以共享，财政部门在预算安排上难以做到资产的科学配置，资产日常维护、消耗费用与单位占有资产实物量也难以做到密切结合。三是国有资产收益监管乏力。由于财政部门对行政事业单位的资产占有状况不了解，部分行政事业单位规避财政监管，私设“小金库”，截留挪用资产出租收入、资产处置收入。针对以上问题，局党组对此高度重视，责成行政政法科、人事教育科进行专题调研。2006年，财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》，明确了各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。我们以贯彻落实部令为契机，积极向烟台市政府反映资产管理与预算管理和财务管理结合的必要性，理顺资产管理体制的紧迫性。同年9月，烟台市将由市国有资产监督管理委员会承担的行政事业单位国有资产监督管理职能，调整由财政部门承担，并在局内新增行政事业资产科。
资产管理体制理顺后，为提高资产管理效益，烟台市立足实际，经多次调研，反复讨论，决定对市级行政事业单位国有资产管理实行“归口管理”，即由市财政局归口管理的业务科室对分管的行政事业单位资产配置、处置、统计等实施监管；行政事业资产科（设在行政政法科）作为资产管理的牵头科室，负责全市行政事业单位国有资产管理的组织协调，以及政策的制定等工作。通过这种管理方式，资产管理、预算管理和财务管理有机结合，真正实现了管钱、管账、管物相统一，为有效解决资产管理与预算管理和财务管理脱节问题提供了坚实保障。“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，以及与此相适应的“财政部门—主管部门—事业单位”的管理模式，在全市范围内基本建立。
二、强化资产监管，提高资产管理和财务管理水平
资产管理与预算管理和财务管理相结合，既是加强资产管理、促进资产合理配置、有效使用的客观需要，也是加强财务管理、规范财务行为的有效手段。烟台市以资产存量统计和资产配置、处置、使用审批为突破口，从源头控制资产购置、处置、有偿使用行为，实现了资产管理收益最大化。
（一）深入开展资产清查，全面摸清“家底”
行政事业单位资产管理职能划入财政部门后，到底有多少资产，其构成如何，我们并不十分清楚，摸清“家底”，成为我们面临的一项十分重要而又紧迫的基础工作。为全面摸清行政事业单位“家底”，为资产管理基础数据库提供初始数据，为科学编制部门预算、推进收入分配制度改革创造条件，我们乘全国范围的行政事业单位资产清查的东风，在全市范围内彻底开展了行政事业单位的资产清查工作。为确保清查工作的质量，各级财政部门委托社会中介机构和组织检查组开展专项审计。资产清查目标明确、程序规范、组织有力，不仅财政部门全面摸清了行政事业单位“家底”，为建立行政事业单位资产管理长效机制奠定了坚实的基础，更重要的是通过资产清查，各单位根据资产管理中存在的问题，有针对性地找出资产管理各个环节的“真空”和“漏洞”，建立健全单位内部国有资产管理规章制度，完善国有资产管理责任制，加强内部控制，维护了国有资产的安全和完整，进一步提高资产使用效益。
（二）加强资产处置监管，保证国有资产安全完整
规范资产处置是行政事业单位资产管理的重要内容，加强对资产处置收入和有偿使用收入的管理，对确保国有资产的安全完整和保值增值，维护国有资产的安全性和完整性，防止国有资产流失，具有十分重要的意义。在资产管理职能划入财政部门之初，我们就制定了《关于市直行政事业单位国有资产管理有关问题的通知》，对资产的使用和处置等提出了明确的要求。严格履行国有资产处置和对外出租、出借审批手续，资产处置和对外出租、出借严格按照公开、公正、公平的原则进行。在市级资产处置管理中，明确资产处置的审批权限和程序。根据《烟台市市级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》和《烟台市市级行政事业单位办公自动化电子设备处置管理暂行办法》，房屋建筑物、土地、对外投资、呆坏账损失、交通运输工具（不含摩托车和非机动车辆）、计算机、复印机、打印机、传真机等办公自动化设备以及单位价值或批量价值5万元（含5万元）以上的其他资产的处置，由单位提出申请，经主管部门审核同意后，报财政部门审批。单位价值或批量价值5万元以下的其他资产处置，由主管部门审批。主管部门要制定相关审批程序和办法，报财政部门备案。凡涉及国有资产无偿调出，须经主管部门审核同意后，报市财政局审批。对不能满足本单位工作需要的车辆和办公自动化设备等设备，实行市财政部门统一回收，集中处理。政府采购管理办公室组织专业技术人员对回收的设备进行鉴定。对能够继续使用的，由财政部门统一调配或对外公开拍卖，拍卖收入上缴国库。对不能继续使用达到报废条件的，车辆由采购办按零件拍卖，办公自动化设备由采购办负责移交给经省经贸委备案公布的、具有废旧家电及电子产品回收处理资质的企业，进行资源化、无害化处置。对涉密的废旧家电按有关保密规定处置。行政事业单位国有资产处置收入，实行“收支两条线”管理。通过科学化、精细化的管理，加强对资产处置的监管，防止国有资产处置随意、低价买卖等行为，使资产处置工作日趋规范。蓬莱市在资产处置中实行了“三到位”形式，对资产处置予以规范，确保国有资产的安全完整。一是资产处置公告到位，对万元以上资产处置集中评估拍卖。二是监督到位，资产评估实行核准制，核准后的价格作为拍卖底价。三是处置资产服务到位，资产管理人员无论节假日，都能及时、热情、准确地为竞拍者提供热情服务。
（三）加强资产有偿使用收入监管，提高资产使用效益
一是严把公房租赁关，增加财政收入。为加强行政事业单位资产监管，烟台市建立了资产有偿使用审批制度，提高了资产使用效益。国有资产出租、出借收入，系烟台市行政事业单位国有资产有偿使用收入的主要来源，2009年市级国有资产有偿使用收入3823万元。在县级，莱州市对机关房产进行“四统一”管理，增加国有资产收益。对纳入机关管理的1万多平方米的机关商业房产，由财政部门实行“统一公开对外招标租赁、统一收取租赁费、统一按比例返还房管部门管理费、统一归还房管单位基建贷款”管理，委托中介机构公开拍卖房产租赁使用权，使繁华地段房产租赁价格高于评估价格37%以上。近几年实现房屋租赁收入900多万元。不仅扩大了行政事业资产规模，壮大了资本运营实力，而且增加了租赁行为的公正、透明度，促进了机关廉政建设。开发区则委托中介机构对房产租赁市场价格进行调查，分不同区域、不同房产类型制定了公管房对外租赁基准价格，以财政局文件下发，使各单位对外租赁时有据可依。2008年开发区实现租赁收入589万元，2009年实现公管房出租收入1210万元，足额上缴财政专户。
二是盘活无形资产，实现无形资产价值变现。城市无形资产是城市历史发展的积淀，是财政收入长期投入的结果。近年来，烟台市各级财政部门积极探索城市无形资产经营，取得了一定效果。为进一步规范市中心区户外广告审批管理，健全户外广告资源有偿使用制度，根据《山东省人民政府办公厅转发省财政厅、建设厅、工商局关于加强户外广告资源有偿使用收入管理的意见的通知》，市财政局、城市管理局制定出台了《烟台市中心区户外广告资源出让管理暂行办法》，对城市户外广告资源进行统一规划，规范管理，市场化运作，按照公开、公平、公正和诚信的原则确定经营者。市财政局、城市管理局、芝罘区建设管理局、莱山区建设管理局组成中心区户外广告资源出让项目联合审定委员会，负责研究确定市中心区户外广告年度出让计划。对于产权单位将自有场地、建筑物等户外广告资源经营权进行公开出让的，产权单位可参与招标评审，出让成功且合同签订后，由市财政部门按出让价款的60%比例，通过国库集中支付的方式将户外广告资源经营权有偿使用费拨付产权单位。
三是积极探索国有资产有偿使用有效途径，提高使用效益。为加强行政事业单位经营性资产收益和风险的监管，烟台市建立了资产有偿使用审批制度，提高了资产使用效益。行政事业单位资产出租、出借、对外投资，必须经主管部门审核后，报财政部门审批。行政事业单位国有资产有偿使用收入，作为政府非税收入的重要组成部分，实行“收支两条线”管理。2009年，烟台市投资10多亿元的烟台文化中心投入使用，“大剧院”为其重要功能组成部分。为提高“大剧院”经济效益和社会效益，经可行性论证和审批后，“大剧院”演出经营管理采用“政府补贴，目标管理、委托保利剧院公司自主经营、自负盈亏”的方式。“大剧院”启用后，不仅实现了周周有演出，丰富了市民文化生活，提高了烟台市知名度，而且为促进经济发展起到了积极的促进作用。
四是加强国有资产有偿使用收入征管。加强和规范行政单位国有资产收入管理，是推进财政改革和建立公共财政体制框架的重要基础，是从源头上防治腐败的重大举措，是公平社会分配的要求，是治理优化经济社会发展环境的迫切需要。烟台市各级各部门充分认识到该项工作的重要意义，增强了工作责任感和紧迫感，主要从以下几方面入手：第一，实行综合预算，行政单位的有偿使用收入全部纳入预算管理，强化行政单位国有资产收入管理。第二，健全职能，创新政府非税收入管理的机制，建立“征收、预算、使用”三分离的非税收入管理模式。在市本级，市预算外资金管理处为非税收入的管理部门，财政局各业务科室为预算管理单位，负责收支预算的编制，行政单位为收入征收和使用单位。第三，加强非税收入票据管理，充分发挥票据的源头控管作用，票据要做到统一发放，统一使用，统一保管，统一核销，力求票据与项目相结合，票据与收入相结合，票据与稽核相结合。行政单位国有资产有偿使用收入，系政府非税收入，使用省财政厅统一印制的“非税收入缴款书”，按照“票款分离”原则，通过全省“非税收入征管系统”，上缴市财政专户，实行“收支两条线”管理。
（四）深化资产管理改革，逐步完善制度保障体系
健全的规章制度是规范行政单位国有资产管理行为的基础，是资产管理工作有法可依的前提，也是管理工作系统化、规范化的重要保障。近年来，烟台市各级财政部门加强调查研究，不断深化资产管理改革，积极学习借鉴外地先进经验，制度建设取得了很大进展。一是深入贯彻落实财政部令第35号、第36号精神，按照整体规划、先急后缓、先易后难、稳步推进的方针，市级先后出台了《烟台市中心区户外广告资源出让管理暂行办法》、《烟台市政府投资信息化工程建设项目管理实施细则》、《烟台市市级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》和《烟台市市级行政事业单位办公自动化电子设备处置管理暂行办法》等一系列资产管理制度。对进一步规范烟台市资产管理，提高资产使用效益，加强全市信息资源整合和信息资源共享，减少重复投资，起到了积极的推动作用。
2009年，为预防国有资产流失，加强部门间的协调，我们积极与检察、国土等部门配合，制定出台了《烟台建立预防国有资产流失暨民事督促起诉工作协作机制的意见》，对信息交流、民事督促起诉启动、共同挽损、联席会议等进行了明确规定，在全市范围内建立了预防国有资产流失暨民事督促起诉工作协调机制。二是各县市区积极探索，创新工作方法，完善制度体系，制定出台了一批行之有效的制度规定。芝罘区、莱山区、开发区、龙口市、长岛县积极向当地政府汇报，以当地政府名义制定下发了《行政事业单位国有资产管理暂行办法》；莱州市在学习借鉴外地经验基础上，结合当地实际，出台了《关于加强全市行政事业单位资产处置管理的意见》；开发区针对国有资产有偿使用中存在的问题，制定出台了《国有资源和资产有偿使用收入管理的实施意见》以及与之配套的《2009年度国有资源和资产有偿使用收入收缴考核意见》；招远市出台了《关于加强行政事业单位国有资产监管运营的试行意见》。这一系列制度的出台，为规范全市行政事业资产管理，提高国有资产使用效益，提供了坚强的制度保障。
（五）加强资产信息统计，强化监督检查
为加强行政单位国有资产管理，了解行政单位国有资产有偿使用状况，根据省厅统一部署，烟台市开展了行政事业单位资产信息统计工作。通过信息统计和分析，全面了解了行政事业单位资产数量、结构和变动情况。根据统计工作中发现的问题，我们有针对性地开展了市级行政事业单位资产管理重点检查。通过检查，对督促单位严格执行现行的财务规则和资产管理办法，加强各项资产、负债的管理，起到了积极作用。行政事业资产管理工作综合性强，涉及面广，单靠财政部门难以取得最佳效果。工作中，我们还主动与审计、工商、国土、公安、纪检监察等部门协商联动，发挥各部门的职能作用，针对资产的有偿使用、资产的处置等，开展经常性检查和专项检查，不断加强对行政事业单位资产监管力度。同时，进一步强化预算约束力，对行政事业单位国有资产收益收缴跟踪检查，全面提升财务管理水平，防止国有资产流失。
三、完善预算管理，提高资产管理效能
编制部门预算是加强资产管理的有效手段。烟台市将资产管理寓于预算管理之中，健全完善部门预算编制制度，不断增强预算编制的公开性、透明性和准确性，提高了部门预算到位率，优化了资产配置。
一是合理确定资产存量。资产存量是核定单位预算的重要基础。烟台市在充分利用资产信息统计数据，全面准确掌握各单位资产存量，建立资产配置标准体系基础上，合理核定单位资产配置、资产消耗、资产收益等预算。在市级机关、事业单位车辆配备上，由财政联合相关部门对市直机关、单位车辆编制进行核定，对超编车辆进行清理，在此基础上，任何市直部门的车辆购置，必须在编制内控制；对业务扩大、人员增加车辆不足的，需经市政府、市纪委、市财政等部门批准后，才能增加车辆编制。车辆的更新，实行市政府办公室和市财政局联合审批办法，未经批准，交警部门不予挂牌，财政部门不予安排采购预算。
二是规范资产配置程序。全市各级财政部门在行政事业单位资产管理工作中，将资产配置作为资产管理与预算管理的结合点，合理安排预算，有效降低了政府运行成本。对于技术复杂的资产配置项目，资产配置是否必要、合理、能否真正实现“物有所需”，是资产配置的难点和重点。对此，市级财政部门借助专家智慧，建立了“专家事前论证”制度，对资产项目（包括技术复杂的资产配置和大型资产处置）立项前，组织专家对项目的必要性、可行性和配置的规模、档次、投资等进行充分论证，从源头上杜绝了资产配置的随意性和盲目性，整合了资源，提高了财政资金使用效益。2007年，在大量调查研究和专家论证后，投资建设的烟台市级政府数据中心、电子政务业务专网，为市直各部门和单位信息化建设统一提供了计算机机房、电子政务网络、服务器、存储设备等信息化基础设施，整合了资源，避免了重复建设，提高了基础设施的整体使用效率。目前，该数据中心和专网已为数字化城市管理信息系统、安全生产综合监管应急救援指挥系统、烟台市民卡工程等共七个业务系统提供了平台支持，降低系统建设成本在30%以上，节省财政资金800多万元。
三是科学安排专项支出。专项支出是部门预算的重要组成部分。在安排资产管理支出上，烟台市坚持以效益为先，注重运用市场方法和专业技术，据实核定，最大限度地节约支出。如在安排政府机关租赁办公用房支出上，我们实行统一承租、统一支付方式，由财政部门与机关事务管理局配合，按照《党政机关办公用房建设标准》等有关规定，结合单位人员和工作实际需要，合理确定租房面积（一般按照25平方米/人）和租金，并由机关事务管理局统一与出租单位签订租赁合同。租赁经费财政在年初预算中下达到机关事务管理局，由机关事务管理局根据直接支付程序按合同规定支付到出租单位。
四是严把政府采购预算。政府采购预算是加强资产管理的重要环节。为从根本上解决政府采购预算执行难和节余资金分配问题，在部门预算编制中，市财政部门建立政府采购项目资料库，在预算大盘子里预留政府采购指标，年初政府采购指标不下达到部门和单位。在年度执行中，部门、单位根据事业发展计划和工作需要，向财政部门提出申请，批准后由政府采购管理办公室委托集中采购代理机构组织采购。采购项目完成后，由相关业务科室根据采购合同下达政府采购预算指标。对于投资额度比较大的工程类采购，还需由政府投资评审中心进行审核，确定投入资金，为政府采购实施招投标提供真实、可靠的依据。2009年，共完成评审投资总额92.76亿元，节约资金7.12亿元。
四、存在的问题和意见建议
尽管我们在行政事业单位国有资产管理中进行了许多积极的探索，积累了许多有益的经验，但还存在不少管理上的“真空”和“漏洞”，如家底不清、账实不符，重钱轻物、重购轻管，产权不清、职责不明以及资产的价值和效能观念淡薄等问题还不同程度地存在。必须引起高度重视，采取切实有效措施，认真加以解决。
（一）加强调查研究，积极推进制度创新
坚持以改革促发展，以创新求提高，从大处着眼、细处着手，通过健全管理制度、强化管理措施，提高行政事业资产管理规范化、精细化水平。加大行政单位资产管理的调研力度，积极学习借鉴外地先进经验，推进管理制度的创新。建立行政事业单位资产有偿使用方面的管理制度，解决有偿使用资产监管不力、效益低下和国有资产及收益流失问题；建立中介机构选聘库，解决资产审计、评估监管不力，国有资产流失问题。
（二）规范资产管理，提高精细化管理水平
以行政事业单位资产清查为基础，建立资产管理信息系统，完善系统功能，实现对资产配置、使用、处置等各环节的动态监管，为宏观决策、预算管理等提供支持。以建立行政事业单位资产动态监管系统为突破口，严格落实资产管理制度，规范管理程序，严格各项审批手续，实现对行政事业资产从入口、使用到出口等各个环节的动态监管目标，提高资产管理科学化、精细化水平，提高国有资产使用效益。
（三）健全管理机构，加强干部队伍建设
各级财政部门和行政事业单位要统一思想，高度重视，切实加强对行政事业单位资产管理工作的领导，实行“一把手”负责制，健全管理机构，配备、充实专门的资产管理人员，做到职能、机构、人员到位，以更好地履行资产管理职责，做好资产管理工作。在健全机构的基础上，要建立一支政治过硬、业务熟练、作风优良的干部队伍，以提高资产管理干部的思想和业务素质为核心，通过有计划的学习、培训、交流等形式，不断提高干部的政治思想觉悟、理论水平和业务能力，不断加强反腐倡廉建设，尽快适应新形势、新职能的需要。
