山东财政学院 王慧
日本、美国、法国和巴西的国有资产称为公共资产，虽然其公共资产的界定和我国行政事业单位国有资产的界定不完全一样，但因其共同的国有性质，两者存在很多的相同与相似之处。国外发达国家资产管理模式都采取的是资产管理与预算管理相结合的管理模式，以预算管理促进资产管理。我国正在探索资产管理与预算管理相结合的方式，尤其是在预算管理方面欠缺实际经验。通过分析介绍发达国家的公共资产管理与预算管理的成熟经验，有利于厘清我国的行政事业单位国有资产预算管理中存在的问题，为我国行政事业单位国有资产预算管理模式的完善提供借鉴。
一、日本公共资产预算管理经验
在日本，与我国行政事业单位资产相近的概念是公共资产。日本的公共资产是指国家提供的用于国家事务和事业的资产，如政府办公楼、公务员宿舍、国立学校等。
（一）日本公共资产管理模式
日本的公用资产管理是在国有资产管理的法律框架之下，以《国有资产法》为最高的法律依据，同时还受《财政法》和《会计法》的管制。
日本的公共资产管理模式可以概括为“财务省—主管部门”模式。即财务省负责国有资产的综合管理，综合管理机构为财务省的财政局，具体管理由各相关省、厅负责。财务省的综合管理内容主要包括对各行政机构资产购置和处置进行审批，以及统计汇总各省、厅国有资产情况。由于国有行政事业资产分布在全国各地，不可能完全由各省厅直接负责，《国有资产法》规定，各行政资产管理机构可以委托给其下属机构、地方的公共团体或地方的政府部门进行管理，并将委托管理情况向财务大臣汇报。日本对国有行政事业资产实行委托管理，即财政部门负责行政事业资产的综合管理，而中央各个部委和地方政府部门是国有行政事业资产的受托管理部门。
日本在资产管理过程中，由财务省统筹管理，通过实物管理、预算管理和财务管理三大管理体制的有机结合，确保行政资产管理效率。具体表现为：在预算管理上，严格预算编制，严格控制支出，从源头上控制并监控资产；在实物管理上，集中统一与分散管理相结合，一方面明确各行政资产管理机构和受托管理机构对资产负有的管理责任；另一方面，财务省统一协调，确保资产管理的灵活性；在财务管理上，建立健全行政资产管理账簿，确保行政资产的取得、变更、丧失等情况记录完整。
（二）日本公共资产预算管理特点
1.资产管理与预算管理相结合。日本财务省通过预算的编制与执行，严格控制财政支出，控制形成资产的资金来源，避免了违规行为和资金浪费，并且通过预算编制和调整，对各部门、各单位的资产流量进行余缺调剂，使得行政公用资产得到最优效的利用。
2.严格的预算管理制度。日本的预算要求各省厅全面列示政府财政支出，政府的全部收入与支出都要纳入预算，《国库法》规定，不允许进行预算外财政收支。各项支出要详细列示支出清单，行政经费中的人员费用、设备费、修缮费等要分别列示，建设性支出则要列示具体项目。资产配置支出必须纳入预算，并经国会审批通过才可列支。各省厅行政资产的形成、资产改良修缮都必须向财务省申请预算，详细核报经费支出，财务省对各省厅取得行政资产的申请审查批复后，方可进行拨款，形成资产。
3.预算报告制度和公开制度。政府每年度至少一次向国会报告财政状况，公开发表预算、调整预算以及决算报告，并且会计监督院的审计报告也要公开，接受公众监督，从而确保财政支出的合法和高效。
二、美国公共资产预算管理经验
（一）美国公共资产管理模式与特点
在美国，与我国行政事业单位资产相对应的概念是联邦政府资产。财政部负责政府资产的预算管理，制定统一的管理制度和法规，并设立专门的管理机构，负责政府资产管理的具体事项，该模式可以概括为“财政部—管理局”模式。美国公共资产管理特点总结如下：
1.专门资产管理机构统一管理联邦政府资产。1949年以前，美国联邦政府资产由各地方政府分散管理，各部门分散采购，采购成本较高，不能发挥规模效应，同时不利于监督，采购过程中舞弊行为时有发生；资产处置也没有专门的政策，没有专门的部门负责处置多余的资产，造成各部门多余资产闲置或无偿借给州政府使用，不能充分发挥联邦政府资产的使用效益。为了解决分散管理导致的职能重复、闲置浪费等现象，1949年国会将联邦工程署、财政部联邦供应局、战争物资管理局和国家档案中心等四个分散的机构合并，成立了联邦政府事务管理总局，负责统一管理联邦政府资产和集中采购等工作。
2.制定资产管理的政策法规。美国国会立法规定，联邦管理总局负责制定资产管理的政策法规，指导各联邦机构管理政府资产。联邦管理总局制定了《联邦管理法规》和与之相配套的实施细则，以管理联邦政府资产。
3.资产实行分类管理。车辆和房产是政府资产中单位价值较大的主要资产，美国政府对其实行集中管理和专业化服务。美国联邦管理总局下设的公共建筑服务中心和联邦采购服务中心负责对房产和车辆等资产进行集中运营和管理。这两个中心以租赁的方式向各联邦机构提供办公用房和办公用车，包括物业管理、车辆维修等服务，各联邦机构向联邦管理总局上缴相应的使用租金。
4.规范闲置资产的处置管理。对于各联邦机构确认并上报的多余闲置资产，联邦管理总局首先在各联邦机构之间进行资产调拨。联邦管理总局在其资产处置网站上，公布多余资产的名称、用途、使用情况等详细信息，供其他联邦机构选择；如果信息发布12天之后没有联邦机构申请调拨，联邦管理总局可以将资产捐赠给政府、学校、研究组织或其他非营利性机构；若捐赠之后还有未处置完的资产，联邦管理总局可以对这些资产进行公开拍卖。
5.开展资产使用的绩效考评。联邦管理总局组织建立了若干资产管理委员会，负责组织讨论各资产使用部门的工作状况，设立部门的绩效目标和考核指标，分析评价各资产使用部门的管理绩效。评价使用绩效时有很多指标，比如对房产管理绩效的考核指标有每平方英尺的营运费用、营运成本、营运盈余资金、客户满意度调查、安全满意度调查等，而这些指标与预算安排直接挂钩。
6.建立完善的资产信息管理系统。借助计算机技术，美国政府资产实行信息化管理，主管部门能够清楚地掌握资产的存量信息以及使用状况。比如，各部门将部门内的公务用车纳入信息管理系统，联邦管理总局清楚地掌握了各部门公务用车的数量、使用情况、闲置状况，可以根据这些信息进行资产的调度，以及作为配置资产的依据。
（二）美国政府公共资产预算管理特点
1.严格的预算管理。美国政府资产的预算管理特别严格，美国财政部及总统预算办公室负责联邦政府资产的预算管理。财政部根据历年的收入情况和经济发展预测，编制收入预算，供总统预算办公室参考，并根据国会批准的预算，组织资金供应。总统预算办公室负责编制支出预算。政府各个部门的物资采购由预算控制，各个部门内设专人负责采购工作。政府采购的主要方式是合同采购，即联邦管理总局预先与供货商签订长期供货合同或定点采购合同，各联邦机构在联邦管理总局提供的产品目录和供应商名单范围内获得产品和服务。政府部门办公用房新建、修缮、日常管理等预算费用，由联邦管理总局向财政局和总统预算办公室申请；房产以外的其他动产像汽车、计算机等，预算则体现在使用部门的预算中，由各个部门分别申请，上述预算经核查后统一汇编出联邦预算，交总统审核，然后由总统提交给国会。经国会批准后，按项目分配资金并监督行政部门的预算执行，保证其达到预算目标。
2.通过预算编制加强增量资产的配置管理。美国联邦政府管理总局制定增量资产的配置标准，作为各联邦机构以及预算办公室编制、审核资产购置预算的重要参考。比如，制定资产配置的数量标准，规定办公用房按照每人135平方英尺（约合12.5平方米）的标准进行建设；制定资产配置的品牌标准，规定汽车只能在美国三大汽车公司中进行选择；制定资产配置的性能标准，规定一些通用办公设备的基本性能参数等。资产的配置标准一般是根据行业标准来制定的。
3.努力降低费用是美国公共资产预算管理的特点。在美国政府资产预算管理中，随处可见“降低费用”的努力，比如，实行政府采购，在市场上进行公开招标采购，可节约大概20%～30%的开支；按照边际效用最大化原则，美国政府规定政府用小汽车一般以3年为周期进行更新，卡车是6年；在购置资产时，提出多个方案，然后进行评估，选择最佳方案。
三、法国政府公共资产预算管理的经验
法国关于政府公共资产的定义有广义和狭义之分。广义上的公共资产指国家所有的一切财产和财产权利的总称，包括各种形式的投资及其收益，凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产或财产权利，可分为经营性、非经营性和资源性资产，其中包括了国有企业资产和金融资产。狭义的政府公共资产一般指由行政主体和非营利性公共机构支配的直接服务于公共利益的资产，主要包括公众直接使用的资产（称为公众用公物）以及供执行公务所需要的资产（称为行政用公物），与我国行政事业资产类似。
（一）法国政府公共资产管理的特点
1.制定完善的资产管理法律体系。在法国，代表国家履行公共资产管理职能的是经济财政工业部，职责是主管部门和使用单位的资产管理部门。在管理体制上，公共资产按不同的类型归属不同层次的政府，实行“分级所有、分级管理”。法国行政部门对公共资产使用处置的直接干预比较少，规范公共资产使用单位行为的主要手段不是行政审批，而是通过制定层次复杂、条款繁多、规定严密的法律、法规，对资产管理的每一个环节进行规范，资产使用单位通过“对号入座”来管理公共资产，国民也主要依靠法律来监督公共资产的管理。
2.资产使用权限。在法国，单位对于资产使用有很大自主权，除地产、房产外，主要是由单位的管理委员会决定资产的使用。法国对公共资产的性质界定非常明确，就是为实现相关部门和机构提供公共服务的目标，不能作为取得收入的手段。公共资产一般都不能用作对外投资或参股。另外，法国在资产的共享共用方面制定了很多措施，比如学校的体育馆等设施为政府所有，在教学时间由学生使用，课余时间就成为公众进行文娱的场所，这些设施由一个类似俱乐部的机构负责运营，维护费用由市政府承担。
3.对资产使用绩效进行严格考核。法国十分重视对公共资产使用的绩效考核，并作为资产配置和处置的重要依据，采取了一系列奖惩措施，在考核时制定很多考核指标，作为政府制定预算时的重要参考。
（二）法国政府公共资产预算管理的特点
1.制定严格的预算执行法案。法国是实行三权分立和总统选举制的国家，立法权由议会行使，行政权由共和国总统、总理和政府行使。各项社会事务、公共服务事务经议会通过法律、法案后，由政府具体负责执行。资产管理也是基本按这样的体制运行，在政府中具体由财政部按照议会通过的法律履行管理责任。在每年议会通过的预算法案中，都会详细涉及公共资产的配置、维护和处置方案以及相应的支出安排，预算法案一旦通过，各公共部门机构就必须严格执行，财政部、审计法院、议会都将对包括资产管理情况在内的预算执行情况进行监督。
2.严格的预算安排制度。在购置资产时，单位根据固定资产折旧情况和管理委员会评议做出新增资产计划后，在来年预算中进行申报，由主管部门和财政部门进行审核后报议会批准。由于法国预算以法案的形式出现，一经确定基本不能更改，约束力比较高，对资产的购置起到了有效的管理作用。在安排预算时将公共机构资产占有、使用和配置情况作为分配财政资金的重要因素。在法国，预算编制中充分考虑资产配置问题，把资产和预算联系在一起，已经成为其非常自然的思维模式。同时，如果资产使用效果不好，那么在经费安排上就会有影响。
四、巴西政府公共资产预算管理经验
巴西政府的公共资产由计划预算管理部负责，下设联邦资产秘书处负责具体管理。巴西的预算管理部门不是财政部，因此形成了特殊的公共资产管理模式“预算部—管理局”模式。巴西国家机关占有的政府公共资产，如办公大楼、设备等，只能用来保障政府履行职能的需要，而不能用于经营性活动。巴西的政府公共资产管理与预算管理的特点如下：
（一）巴西政府公共资产管理的特点
1.公共资产管理是以法律形式确定。巴西在公共资产管理方面有一套比较完整的法律体系。联邦宪法是政府公共资产管理的根本法律，对公共资产的范围及管理原则作了明确规定。宪法及三项临时性法令，还有十几项补充法律共同构成了巴西政府公共资产管理的法律体系。
2.联邦资产秘书处为政府公共资产管理机构。巴西联邦政府公共资产的主管机构为联邦资产秘书处。1998年以前，联邦资产秘书处设在联邦财政部，1999年，为了与预算管理相结合，将联邦资产秘书处由财政部划入计划预算管理部，计划预算管理部负责联邦政府预算编制，联邦资产秘书处负责联邦政府不动产的管理。管理预算的部门管理资产，是巴西政府公共资产管理的显著特点。巴西之所以这样做，是因为资产管理与预算管理密不可分的关系，资产管理以预算管理为依托，资产购置与处置要纳入预算中平衡。这是巴西多年来资产管理实践得出的经验。
3.联邦政府资产购置与处置的管理。联邦政府各部门不动产的购置，均需报经联邦资产秘书处审核、批准。联邦资产秘书处对各部门资产购置的申请，一般按照调剂—承租—购买的程序研究解决。购置房地产的预算原则上从各部正常预算中开支，若是购买大项资产，部门正常预算无法解决的，由总统报国会批准，额外安排预算。各部门动产的购置，由各部门在正常预算内自己决定和购买。巴西联邦政府的资产处置有严格的程序和规定，并采用拍卖、招标、向社会公告等市场化竞价方式，保证资产处置的公开、公平和公正。资产处置是资产的“出口”，加强资产处置的管理，是防止资产流失的最重要措施。政府资产处置的收入及其他各种收入一律上缴同级财政国库。
4.重视利用信息化手段管理联邦政府资产。各部门在资产管理中，普遍使用了资产条形码扫描采集技术，实行计算机管理。联邦资产秘书处建立了资产管理信息系统，将资产登记、资产配置、资产处置、资产收入等工作统一纳入了管理信息系统，提高了资产管理的效率和准确性。联邦资产秘书处建设联邦资产管理信息共享系统，将联邦资产管理信息系统与国库、中央银行及财政监察等系统联网，以实现管理数据共享，提高工作效率。该系统建成，大大提高了巴西联邦政府资产管理的能力和水平。
（二）巴西政府公共资产预算管理特点
巴西联邦政府财政预算编制和预算执行分别由计划预算管理部、财政部负责。财政部主要负责制定宏观经济政策、利率、汇率等金融政策，承担国库、税收职能，负责预算的执行和监督。计划预算管理部具体承担预算编制汇总职能，只是将各部门的预算进行汇总后报总统，没有预算审核权和决定权。巴西的预算管理有以下几个特点：一是以支定收。确定预算支出规模时，考虑上年预算基数、通货膨胀率、预期的经济增长率及各部门预算申报数量等因素。在确定支出规模后，再确定收入预算规模。二是各部门对本部门预算安排有很大的自主权。各部门在预算总额内，自主决定资金的使用和安排，自主编制预算。三是预算有较大弹性。因为是以支定收，这样如果遇到经济波动，出现收入预算完不成的情况，总统可决定按一定比例减少财政拨款。在预算执行中，预算变化在15%以下，由各部部长自主决定；变化在15%～20%，需报总统批准；变化在25%以上，需报国会批准。
五、国外公共资产预算管理特点总结
综观世界上发达的与发展中的市场经济国家，在其发展过程中都逐步建立和完善了公共资产的管理模式。虽然其内外环境的差异，使其各有特点，但它们都是建立在市场经济基础之上的，故有其共同之处：
（一）法制化和信息化水平高
各国都有严格的预算编制程序，同时有明确的法律要求和保障预算编制的过程。如法国在每年议会通过的预算法案中，都会详细涉及公共资产的配置、维护和处置方案以及相应的支出安排，预算法案一旦通过，各公共部门机构就必须严格执行。各国都普遍运用计算机技术，建立了公共资产信息管理系统，对资产进行动态管理，实现了资产管理与部门预算管理相结合。资产信息管理系统提供了资产的配置状况、使用状况、闲置状态等信息，为编制预算提供了数据基础。
（二）设立专门机构负责政府公共资产的管理
世界各国公共资产的管理都由专门机构负责。日本由财务省负责；美国联邦政府事务管理总局是联邦政府资产管理的执行机构，具体负责管理事务；法国履行公共资产管理职能的是经济财政工业部；巴西的政府公共资产由计划预算管理部负责，下设联邦资产秘书处负责具体管理。专门机构为公共资产管理提供了组织保证，促进了公共资产管理水平的提高。无论在哪个国家的政府资产管理模式中，行政性国有资产的管理都没有脱离财政部门的职能范围。区别之处只是在不同的管理模式下，财政部门的职责范围有所差异。在政府干预型市场经济国家，财政的职责最强，如日本的政府公共资产的管理直接由财务省负责。在自由经济型市场经济国家，财政的职责范围较小，如美国的财政部门仅负责政府公共资产管理规章制度的制定和预算管理。
（三）严格的预算管理体系和绩效考核
虽然国外各国政府公共资产管理机构的名称、职责范围等各不相同，但预算管理特别严格。比如日本各省厅行政资产的形成、资产改良修缮都必须向财务省申请预算，详细核报经费支出，财务省对各省厅取得行政资产的申请审查批复后，方可进行拨款，形成资产。此外，各国都运用多个指标对资产的使用情况进行绩效考核，以此作为编制预算和审核预算的依据。
（四）预算编制与执行有机结合
首先，预算的编制根据资产配置标准，如美国联邦政府管理总局制定了增量资产的配置标准，作为各联邦机构以及预算办公室编制、审核资产购置预算的重要参考。其次，预算的审核严格，立法机关根据资产配置标准，并结合各部门的实际情况，对预算草案的合法性和合理性进行认真的审查和批准。最后，严格执行预算。除巴西以外，各国都严格按批准的预算执行，并十分重视预算执行过程中的审计监督。比如，在法国，预算法案一旦通过，各公共部门机构就必须严格执行，财政部、审计法院、议会都将对包括资产管理情况在内的预算执行情况进行监督。
参考文献
1.胡川：《行政事业单位国有资产管理模式的国际比较及其借鉴》，载于《经济社会体制比较》2006年。
2.蔡红英：《公共资产管理与部门预算相结合的国际经验与借鉴》，载于《财贸经济》2007年。
3.国务院机关事务管理局：《美国联邦政府资产管理体制研究》，2009年。
4.国务院发展研究中心宏观经济研究部：《国外公共资产管理模式的特点及借鉴》，载于《中国经济时报》2006年8月25日。
5.财政部教科文司赴法国公共管理考察团：《法国政府公共资产管理模式研究》，载于《行政事业资产与财务》2008年。
6.冯秀华、杨瑞金：《巴西政府公共资产管理及启示》，载于《中国财政》2006年。
