青岛市高密市财政局 刘新建
推行国有资产管理与财政预算管理相结合的工作机制，是深化财政改革的必然要求，做好这项工作，有利于准确核算政府行政成本和事业成本，进一步推进公共行政管理体制和事业单位体制改革；有利于建立资本性支出预算制度，进一步深化部门预算改革；有利于从源头上公平合理配置资源，进一步提高行政事业单位资产配置效率。
一、存在问题
预算管理与资产管理相结合是一个崭新的课题。从近年实践看，这项工作的推进，面临着许多矛盾和问题，主要有以下三点：
（一）对二者结合的意义认识不足
各级政府，财政、发改部门以及行政事业单位对预算和资产相互结合、共同管理的必要性和重要性认识不够到位，普遍存在重财政预算、轻国有资产的问题。政府每年多次召开财政预算方面的会议，经常调度财政收入，经常督促财源建设，却很少过问国有资产管理问题；财政部门把工作重点放在组织财政收入、搞好民生保障上面，发改部门重视大项目、大工程的立项建设，各行政事业单位也把财务收支看成最重要的事情之一，而国有资产管理却未被摆上应有的位置，由此造成在财务管理和国有资产管理的用力不均衡现象。
（二）制度机制相对滞后
从目前情况看，合理的资产配置标准体系和规范的资产配置程序尚未建立，绩效责任考核和资产调剂机制尚未形成，国有资产收益核实和监缴制度尚不完善，有关财务会计制度没有根据经济社会发展和财政改革的需要进行适时修订等。同时，很多行政事业单位认为资产属本单位所有，由于利益驱动，难以实现资源的合理布局和优化组合；政府相关部门之间没有建立一套行之有效的协作监管机制，在投资决策和预算审核时缺乏必要和充分的沟通和联系，有关信息无法实现有效共享，资产预算审批与资产管理结合存在先天不足等。
（三）资产管理粗放、与财务管理脱节
从目前看，行政事业单位资产管理基础大都比较薄弱，重钱轻物、重购轻管的思想严重。个别单位有账无物、有物无账。有的单位资产账户只计金额，不计实物，致使实物与账面不符。还有的单位已拆除的房屋、报废的设备，早已退出使用，但未到资产管理部门办理手续，仍挂在账上。有的单位在资产购置、使用、报废、变卖过程中，存在很大的随意性。许多单位资产购置时，资金由财务列支，购置资产的数量和物品由设备科或办公室掌握，处置资产时，设备科或办公室根据领导的意见，未经资产管理部门批准，自行处理，财务部门根本不知道，对固定资产的增减无法及时进行账务处理，造成资产管理与财务管理相互脱节，为预算管理与资产管理结合造成一定障碍。
二、几点建议
财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》提出了资产管理与预算管理相结合的原则，结合上述问题，提出如下建议。
（一）提高思想认识
实现预算管理与资产管理的结合，政府和有关部门、行政事业单位应从以下三个方面提高思想认识。
1.预算管理与资产管理相互制衡。预算管理与资产管理是增量管理与存量管理的关系，二者互为前提和基础，既相互促进，又相互制约。一方面，财政预算是资产形成的主渠道，预算管理水平的高低决定着资产配置的合理性。行政事业单位资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现，即资产存量是历年财政预算资金积累形成的，其增量更直接来源于单位的年度预算。预算安排的不合理，将造成资产配置的不公平，导致资产的闲置浪费，降低资产使用效益。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在全面规范、加强管理、准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合单位履行职能的需要，科学核定单位资产收益、资产配置、资产消耗等预算。
2.预算管理与资产管理过程相互统一。资产的形成、调剂、使用、处置等增减变动管理与预算编制、执行和决算过程具有统一性。在预算的编制阶段，需要资产管理部门通过分析期初的资产存量情况，提出资产配置审核意见，为预算部门编制预算草案提供准确的支持信息；预算通过人大审批后，预算部门将正式预算的资产预算信息反馈给资产管理部门，为实施资产预算跟踪管理提供依据。在预算执行和调整阶段，预算执行部门在履行采购、资金拨付手续后形成的资产信息，动态地传递给资产管理部门；资产管理部门及时跟踪资产预算执行结果，输出资产增减变化的数据，为预算执行、调整、资产调剂提供重要参考。在预算的报告分析阶段，资产管理部门通过全面总结分析资产的动态管理情况，形成资产报告，与决算报告相互印证。
3.预算管理与资产管理同属于财政改革的重要内容。公共财政改革是一个复杂的系统工程，财政支出改革是建立公共财政体制、推动政府职能转变的重要环节和方面。近年来，财政支出改革步伐加快，部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线管理等领域的改革取得了显著成绩，但是行政事业资产管理领域的改革相对滞后，使得预算管理与资产管理结合不够紧密。由于资产家底不清、配置标准不规范、基础管理工作薄弱等问题，预算编制、执行和报告在一定程度上存在着不完整、不系统、不规范的问题，两者结合的范围不够全面、水平不够高，制约着公共财政改革整体水平和整体效能的进一步提升。如何进一步加强预算管理与资产管理工作，推进两者的结合，是新一轮财政改革必须研究解决的重大课题。
（二）建立相关制度
要实现预算管理与资产管理相结合，必须制定与之相适应的预算管理和资产管理制度。
1.制定切实可行的预算管理与资产管理相结合的实施办法。在结合贯彻《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号、第36号）的基础上，制定推进行政事业单位预算管理与资产管理相结合的有针对性的规章制度、行政性法规，指导预算管理与资产管理结合的实施。制度中应包含以下几个方面的内容：一是完善部门预算编制的指导思想和原则，资产购置和存量资产维护维修预算安排要与存量资产管理相结合，充分考虑存量资产运行情况，提高政府资产和财政资金使用效益。二是补充部门预算编制要点，加强人员和资产等基础信息库建设，探索资产预算管理模式，凡涉及单位购置或修缮房屋建筑物、购置车辆、购置或维修大型设备的支出预算，必须先提出增量资产申请计划，由资产管理部门结合存量资产审批，审批通过的才能列入部门预算安排资金。三是完善部门预算报表内容，增加《资产存量情况表（房屋建筑物、车辆和大型设备）》，主要反映各行政事业单位房屋建筑物、车辆和大型设备存量情况；增加《资产增量计划表》，主要反映与各行政事业单位相对应的本年度计划新增资产情况。四是完善审核流程，即按照财政部令第35号、第36号中规定的审核流程，对各行政事业单位凡涉及购置或修缮房屋建筑物、购置车辆、购置和维修大型设备的支出，由行政事业资产管理部门会同有关业务部门结合存量资产和有关管理规定审批，同意购置维护的才能考虑列入部门预算安排资金。五是根据照行政管理体制改革和预算改革要求，遵循资产管理与预算管理相结合的原则，推动行政事业资产管理的科学化、规范化、制度化，不断建立健全从资产配置、购置、使用、变动到处置管理的行政事业资产监控体系；要求各部门、各单位都要树立行政成本和行政绩效意识，积极探索加强单位资产管理的途径和形式，努力降低行政成本，最大限度地提高行政资源的效能。六是制定和完善资产配置标准及相关制度，坚持资产管理与预算管理相结合为中心，结合政府采购和国库集中支付改革，科学合理分配资源，节约、高效使用资源，分类制定或完善资产配置标准。在制定配置标准时，不仅要考虑人员定额，而且还要考虑资产费用定额（初始购建费用定额和日常运营费用定额），建立、健全行政事业单位资产管理制度，建立与预算管理相适应的资产管理制度，规范行政事业单位资产管理，为预算管理与资产管理相结合提供制度基础。
2.完善投资决策和预算决策制度。深化投资体制改革、规范政府投资行为是“十一五”规划的重要内容，也是加快建设法治政府、全面推进依法行政的客观要求。投资决策部门应科学合理地把住投资（资产）入口关，实现增量投入与存量资产的有机结合。财政部门要把资产管理有机地结合到预算程序之中。一是在预算编审环节，制定资产配置标准，把住资产入口关，科学合理配置资产，从源头上解决重复、超标准购置的问题。逐步构建资产预算制度，坚持增量投入与存量管理相结合。对现行的预算编审环节进行逐步完善，建立并充实行政事业单位资产管理数据库，将其作为资产购置和维护预算安排的重要依据。二是在预算执行环节，要建立资产预算执行报告制度，跟踪资产预算执行结果，规范资产购建和使用行为，检查督促资产占有使用单位不断提高使用效率。财政部门在审核追加、追减预算时，要首先考虑现有资产的使用状况。要建立有效的资产调剂制度，促进存量资产的优化配置。三是在决算报告环节，要及时反映各单位的资产状况，年终形成年度资产报告，并与决算报告有关项目相互印证，作为今后预算编审和资产管理的基础和依据。
3.制订行之有效的工作方案。预算管理与资产管理结合是一项开拓性工作，既要解放思想，又要实事求是，积极稳妥地开展。财政部门应该在充分调查研究，广泛征求意见的基础上，大力推进预算管理与资产管理的结合，要明确预算管理与资产管理相结合的重要意义，明确资产管理是预算管理的重要内容和基础性工作，可以从建立完善资产管理制度和行政事业单位资产管理数据库入手，探索资产预算编制和管理模式，不断深化部门预算改革。同时对推进预算管理与资产管理相结合的工作，可以制定“先试点、后扩大、再推广”和“抓重点、抓关键”的原则，从办公用房、交通运输工具、大型设备等重大资产的预算审核入手，从增量管理的预算审核入手，把增量管理与存量管理有机结合起来，有计划、有步骤地推进资产管理与预算管理相结合工作。逐步完善资产预算的信息和报表体系，逐步实现资产管理与部门预算、政府采购、国库集中支付、财务核算监管、绩效考核的信息共享和平稳对接。
（三）落实管理措施
预算管理和资产管理的结合，关键在于落实各项管理措施，使二者相互促进，相得益彰。
1.开展资产清查，完善资产管理信息系统。掌握行政事业单位家底是实施预算管理与资产管理相结合的基础工作。通过开展资产清查，摸清行政事业单位家底情况，扎实做好预算管理与资产管理相结合的基础数据收集整理工作。要以规范行政事业单位资产管理流程和明确管理责任为基础，建立行政事业单位资产管理信息系统，推进资产管理手段创新，为预算管理与资产管理相结合提供技术支撑。省厅已在全省行政事业单位建立了国有资产信息管理网络新系统，初步实现了行政事业单位资产管理网络化和动态化，为实现资产管理与预算管理相结合打下了良好的基础。
2.在预算管理的各阶段捆绑资产管理。按照“先试点、后扩大、再推广”和“抓重点、抓关键”的原则，以资本性支出预算（资产增量预算）审核为起点，把资产增量审核与资产存量结合起来，并延伸到资产预算执行和资产的购建、使用、变动、处置等动态管理过程之中。要改革和完善现行部门预算收支项目，逐步细化、补充有关资本性支出预算（资产预算）编审内容和编审程序：一是在预算编审阶段，明确各部门存量资产情况报告作为申报部门预算的要件一并附上，同级财政部门根据单位资产状况对行政事业单位提出的资产购置项目进行审批，经财政部门审批同意后方可考虑列入部门预算安排资金。二是在预算执行阶段，要以资产预算指标作为资产购建、使用、变动、处置管理的重要依据，加强对资产预算执行的跟踪管理。资产管理部门要及时统计和反映资产购建、使用、变动、处置管理情况，并及时反馈给预算编审部门。三是在决算报告阶段，通过全面总结分析资产预算执行结果和资产动态管理情况，形成期末资产统计报告，与财政和单位决算报告相互印证，为准确评价部门有关资产使用绩效情况和编制下一年度预算提供重要依据。
3.大力推进资源整合。政府及财政等部门在配置资产时应首先着眼于充分利用存量资产，通过建立共享共用机制实现资产整合与优化配置；在存量资产不能满足需求的情况下，再考虑通过购置资产的办法予以解决，购置资金可从多种渠道筹集解决，如由财政以项目支出、贴息、补助等方式，或由事业单位自筹、接受捐赠或其他方式配置资产。要大力支持同领域同部门资源整合，积极探索跨领域、跨部门的资源整合方式；积极探索事业发展资金的最佳投入渠道，确保资金方便、快捷、安全到位，防止挤占、截留或挪用，提高资金使用效益。要紧密结合行政事业单位体制改革目标要求，总体设计，分类推进，大力促进行政事业资产管理与预算管理结合新机制的建立。
