山东财政学院 赵先
行政事业国有资产管理作为财政管理的重要组成部分，截至2009年底，全省（含青岛）行政事业单位27841户，资产总额7096.22亿元，这些资产是长期以来政府财政积累形成的宝贵财富，是各级党委、政府依法行政的物质基础和重要保证。进一步加强行政事业国有资产管理，管好用好这些国有资产，对保障国家政权正常运转，维护社会和谐稳定，推动各项社会事业健康发展，具有重要意义。
一、引言
2000年以来，我国实施的部门预算一系列改革举措，已经取得了很大成效，预算分配的科学性得到很大的提高，近年来，财政部门又连续推出多项改革，包括收支两条线、政府采购、国库集中支付、政府公物仓等，公共财政管理体系的框架基本形成。但是对行政事业单位资产管理的改革仍相对滞后，在资产的配置与预算管理相结合方面仍存在很多问题，阻碍了部门预算改革的深化，主要表现为：资产配置不均衡、不合理、“苦乐不均”现象严重。预算管理与资产管理严重脱节，部门预算安排与单位资产存量关联度较低，行政事业单位重预算、轻资产管理现象严重。各单位受自身利益的驱动，热衷于争经费、重购置、轻管理，结果造成资产的重复购置和闲置，资产利用率低下。对预算的编制和执行，缺乏有效的监督和控制，使得有些单位有恃无恐，随意使用预算资金，损害国家利益。
面对以上问题，解决的关键在于把资产管理与预算管理结合起来，财政部门根据资产的存量状况来审核预算，逐步建立行政事业单位国有资产的预算管理体制。前期的各项改革主要是解决资金分配问题，通俗地说，就是该分给某单位多少钱，通过什么方式支付？当前推进的资产管理改革，解决的是单位可以购买多少资产，按什么标准配置？通俗地说，就是有钱不能乱花。无论从提高资金使用效益角度，还是提高资产使用效益角度，都非常有必要在行政事业资产配置环节引入预算管理。我省应充分借鉴兄弟省市、兄弟市县的先进经验和有效做法，研究资产管理与预算管理的内在联系，按照以点带面、先易后难、稳步实施的方针，积极探索二者结合的有效方式，推进资产管理的机制创新，充分发挥资产管理在财政管理中的基础性作用。
二、其他省市的先进经验
我国国内很多省市采用了资产管理与预算管理相结合的管理模式，以提高资产管理水平。本文研究了广东省和陕西省安康市的先进资产管理经验。
（一）广东省资产预算编制与管理经验
广东省财政厅在2004年成立行政事业资产管理机构之后，就明确提出“以预算管理为中心，加强行政事业资产管理，推进预算管理与资产管理相结合”，并着力抓好两者相结合的基础工作，并研究提出了《省直行政事业单位资产配置管理办法》工作方案，确立了以预算编审为龙头的行政事业资产配置管理新理念。在充分调查研究，广泛征求意见的基础上，财政厅于2005年10月18日印发了《广东省财政厅关于推进行政事业单位预算管理与资产管理相结合有关问题的通知》，通知中提出行政事业单位资产管理是预算管理的重要内容，资产管理与预算管理是相辅相成、密不可分的。做好资产管理工作，有助于科学合理安排资产预算，有利于进一步深化部门预算改革。
广东省对资产管理和预算管理相结合的做法主要有三方面：第一，预算管理的基础是资产管理制度的建设，要紧紧围绕部门预算这个中心工作，重点抓好行政事业单位资产管理制度建设，逐步将资产的配置、购置、使用、变动、处置等方面纳入预算管理；第二，充分利用现代信息技术，建立省直行政事业单位资产管理信息系统，并与部门预算、国库集中支付、政府采购、会计集中核算等管理系统实行对接和资源共享，从技术和制度层面实现对部门和单位资产的动态管理，全面反映资产的存量、分布和使用状况，为部门预算编审提供真实、准确、扎实、可靠的基础数据；第三，对现行部门预算编制项目进行改革与完善，进一步细化部门预算编制，逐步补充有关资产预算编审内容。省财政厅根据推进预算管理与资产管理相结合的实施步骤，按照“先试点、后推开、再总结提高”的原则，有计划、有步骤分期分批组织实施行政事业单位资产管理与预算管理相结合的工作。
在此的基础上，2007年广东省又下发了《关于编制2007年省级部门预算的通知》，提出了预算管理与资产管理结合的实施意见，着重强调了资产配置预算编制与管理。主要内容包括：行政事业单位配置资产时，应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备；财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。完善细化了预算编制口径和算编制流程，对单位存量资产情况与新增“三项资产”（房屋建筑物、机动车、大型设备）的配置审核，在预算“二上二下”程序中同步申报和审核。细化了部门预算编制要点，加强人员和资产等基础信息库建设，加强专项资金管理。加强资产购置预算审核，完善部门预算报表的内容，增加《资产增量计划表》。
（二）陕西省安康市资产配置预算编制与管理经验
安康市从2005年开始探索建立并试行了资产购建预算制度，相继出台了《安康市市级行政事业单位国有资产购建年度预算实施办法》及《安康市市级行政事业单位办公设施购建配备标准（试行）》，对市级行政事业单位国有资产购建预算的编制、审批及执行程序都作了明确的规定，试图通过加强资产配置管理，增强资产配置的计划性、有效性和规范性，以加强行政事业单位资产管理。
1.资产购置预算的编审。在资产购置预算编审阶段，要坚持两结合。一是与财政资金预算相结合。资产预算作为财政预算的重要组成部分，集中反映了预算年度内各级行政事业单位有关国有资产配置方面的收支计划，从一定程度上体现了行政事业单位的资金收支规模、业务活动范围和方向。因此，资产预算的编制应与财政资金预算相辅相成，共同构成完整的财政预算，这既体现了财政预算的科学与完整，反过来也有利于资产购建预算的执行。二是与资产购建标准相结合。单位编制国有资产购建项目，应严格遵守《安康市市级行政事业单位机关办公设施配备标准》，不得超标准编制购建预算。在购建预算编审的程序上，国有资产购建预算的编制及审批采取自下而上的方法和“一上一下”的程序。
2.资产购置预算的执行。国有资产购建全部实行政府采购，各资产购建单位根据下达的国有资产购建预算，向国有资产管理局及政府采购管理科提出购建申请，填报《市级单位国有资产购建、政府采购审批表》，同时向市财政局有关支出管理科室申请拨付资金。财政局有关支出管理科室根据国有资产管理局及政府采购管理科审批通过的《市级单位国有资产购建、政府采购审批表》向申请单位办理资金拨付手续。政府采购管理科根据《审批表》及财政局拨付的资金进行采购。政府采购完成后，各资产购建单位应按照合同约定的时间、地点和方式组织专业人员对所购建的项目进行验收，据实出具政府采购验收报告，采购管理机构审核无误后向供应商付款。资产购建单位依据采购管理机构出具的相应单据到国有资产管理部门、会计核算中心作相关账务处理。
3.资产购置预算调整。单位在编制国有资产购建预算时，要与单位的需要尽可能相结合，既要考虑完成政府任务和事业发展的需要，还应该注意与购建项目单位的资金预算相适应，和配置标准相适应，保证国有资产购建既符合配置标准，又有可靠的资金来源，同时还要精打细算。国有资产购建预算一经批准，便要严格执行，不得随便调整。确因国家政策、工作任务和财力供应发生变化，需要调整或追加国有资产购建预算的，应提前报经国有资产管理部门审核同意后，方可按程序调整或追加预算。对于已列入购建预算的项目，由于资金或其他原因未执行的，可以结转下年执行，但结转不得超过两年。
4.资产购置预算的监督。在预算执行过程中和执行后，财政部门、国有资产管理部门、审计部门、监察部门及有关单位加强对国有资产购建预算管理的监督检查，以此保证资产购建预算的严肃性。对行政事业单位不执行资产购建预算制度，超越资产购建预算，未经审批自行购建资产项目的行为视作违纪，财政部门拒绝拨款，会计核算中心不予报销，所购建资产由国有资产管理部门予以没收，并由纪检、监察部门追究相关人员的责任。
三、山东省实施行政事业单位资产管理与预算管理相结合的可行性分析
（一）领导高度重视
山东省领导一直高度重视资产管理和预算管理，资产管理作为财政管理的重要组成部分，必须纳入公共财政管理和财政改革的整体框架体系统筹考虑。党的十七大作出了要“完善各类国有资产管理体制和制度”的部署，尹慧敏厅长在全省财政工作会议上，明确提出要“逐步形成产权清晰、配置科学、使用高效、处置规范、监督公正的行政事业资产管理模式”的要求，为今后一个时期资产管理工作指明了方向。2006年底山东省开展了全面资产清查工作，尹慧敏厅长在听取资产清查工作情况汇报时指出：“这次资产清查工作组织周密、程序严格、成效明显，既全面清查了全省行政事业单位资产状况，又及时发现和解决了工作中遇到的问题，为今后加强行政事业单位资产管理积累了经验。”此次的资产清查工作省厅党组高度重视，专门成立了由尹慧敏厅长任组长的资产清查工作领导小组，统一领导全省资产清查工作，并且省财政厅抽调8名专业人员充实到领导小组办公室，不仅安排了专项经费，还为各市配备了计算机、打印机等必要设备，为资产清查工作提供了人力、财力保障。而在2009年实行资产管理信息系统时，厅长办公会议对此非常重视，给予充分肯定与支持。会议指出，资产管理信息系统建设是财政“金财工程”的重要组成部分，实施信息系统建设非常必要，是件好事，务必认真组织实施，好事做好。山东省副厅长庞敦之在省直行政事业资产管理信息系统建设培训会议上指出，为推进行政事业资产管理科学化精细化，提高行政事业单位资产管理水平，有必要在全省范围内推广应用“山东省行政事业资产管理信息系统”。实施资产管理信息系统，不仅是现代资产管理的客观需要，而且是推进资产管理的革命性举措，并要求大家高度重视，充分认识这项工作的重要性，确保资产管理信息系统建设顺利进行并发挥应有的效应。
（二）有较为成熟的经验可供借鉴
如前所述，国外及国内先进省市已经初步探索了行政事业资产配置预算编制与管理体系，为山东省的行政事业单位资产配置预算编制与管理提供了较为成熟的经验借鉴。在资产配置标准方面，陕西省安康市制定了《安康市市级行政事业单位机关办公设施配备标准》，既有配置的数量标准、档次标准，还有配置的限额标准、使用期限的更新标准。通过资产配置标准的制定，使得资产配置预算的编制更加清晰、科学、合理，解决了资产配置中的随意配置、盲目配置的问题。河南省在资产配置预算编制方面的经验是，行政事业单位资产配置标准由同级财政部门会同有关部门根据国家有关规定和行政单位履行职能需要及地方财力状况等制定，年度部门预算编制前，行政事业单位应当根据存量资产的质量、结构和分布情况，提出本单位下一年度拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，报同级财政部门审批，财政部门审批同意后，各单位方可将资产购置项目列入年度部门预算。通过资产配置预算的编制与审批，河南省解决了行政事业单位资产配置苦乐不均、重复配置的问题。在资产配置预算执行方面，各省市都实行政府采购，避免个别单位超标准购置资产，如陕西省安康市国有资产购建全部实行政府采购，各资产购建单位根据下达的国有资产购建预算，向国有资产管理局及政府采购管理科提出购建申请，而美国一直实行政府采购，为政府节约了大量的采购费用。这些经验都为山东省的行政事业单位资产配置预算的编制与管理提供了可行的经验借鉴。
（三）在全省已开展了大范围的资产清查工作，并且已经建立了完善的资产信息管理系统
按照财政部的统一部署，2006年底开始山东省在全省范围内部署开展行政事业单位资产清查工作，并将此次清查工作作为2007年工作重点，并要求各级财政部门保证人员、保证经费、保证质量，加强对资产清查工作的组织领导，按照“统一政策、统一方法、统一步骤、统一要求、分级实施”的原则，成立了由尹厅长任组长，各部门预算管理处、监督检查局和行政事业资产处主要负责人为成员的“山东省行政事业单位资产清查工作领导小组”，统一领导全省资产清查工作。在厅领导的重视、关心和各有关处室的大力支持下，全省资产清查工作圆满完成。尹厅长对全省资产清查工作给予了充分肯定，并做出批示：“山东省行政事业单位资产清查工作取得了显著成绩，为进一步规范行政事业资产管理奠定了基础。”
资产管理工作的科学化、精细化离不开现代信息技术的支持。实施资产信息化管理，对于固化管理程序，堵塞管理漏洞，提高管理效率，促进管理精细化具有重要意义。在认真研究论证和试点的基础上，2009年在全省范围内全面启动了“山东省行政事业资产管理信息系统”建设工作。在反复论证和征求意见的基础上，印发了《山东省行政事业资产管理信息系统实施方案》，对系统的功能特点、部署方式、运行环境等事项做了详细说明，对系统的组织实施、工作步骤、时间安排等提出了明确要求。省财政厅还举办了全省行政事业单位资产管理信息系统工作培训，对信息系统进行全面详细讲解，各市也举办了培训班，使得资产管理相关人员熟识信息系统的操作流程，资产管理人员队伍的素质不断提高。并且按照资产管理与预算管理、财务管理相结合的要求，在总结以前年度统计工作问题的基础上，对资产统计指标体系进行修改完善，强化了数据分析，较好地满足了对行政事业单位资产、财务和预算监管的需要，增强了统计指标的实用性。
（四）部分地市进行了积极的尝试，取得了初步成效
2010年7月，财政厅结合行政事业资产管理理论课题研究，考察了山东省有关部门和地区的行政事业资产存量现状、管理营运方式，资产使用、处置与沉淀情况，资产收益等情况。通过对东营、烟台、威海等地市的调研，考察到部分地市已经对于行政事业单位资产配置预算的编制与管理进行了积极的尝试，取得了初步成效。
第一，设置了严格的配置标准。东营市东营区对各项资产购置，都规定了严格的配置要求，例如，依据《东营区公务车辆购置及使用管理暂行办法》，东营区每10名工作人员配备1辆工作用车的比例，核定单位车辆编制。威海市从2010年起设置了资产配置标准，分为通用资产配置标准和专用资产配置标准，通用资产配置标准由市财政部门根据国家有关政策、经济状况、技术水平以及资产普及程度等因素，逐步制定并实施调整；专用资产配置标准参照国家、省和市相关标准或行业和部门标准执行，未有标准或上述标准不符合威海市实际的，由行业主管部门会同市财政部门制定具体配置标准。
第二，规定了资产配置程序。各省市有明确的资产配置标准，规范的配置审批程序，做到“先共享、后调配、再购置”、“先编制配置计划、后编制部门预算、再实施政府采购”。威海市年度部门预算编制前，由单位根据自身资产存量状况、资产配置需求，结合下一年度拟处置资产、预计接受捐赠和上级划转资产、人员增减变化情况等编制年度资产配置计划，列明所需资产的名称、数量、规格型号、适用标准和经费测算等，填制《威海市市级行政事业单位年度资产配置计划申请表》，经主管部门同意后，报投融资中心审批。市财政局根据当年财力状况，安排资产购置资金，列入单位年度部门预算。未列入部门预算的资产购置项目，单位可通过上级补助收入、经费结余等其他资金在批复的年度资产配置计划范围内进行购置。烟台市芝罘区行政事业单位的资产管理机构会同财务机构审核资产存量状况，提出拟配置资产的品目、数量、相关技术要求，测算经费额度，编制资产配置计划，主管部门核实本部门资产存量状况，汇总编制资产配置计划，报区财政部门审批，房屋、建筑物、土地、车辆等资产项目的配置，由区财政部门确认后报区政府批准，确定资产配置方式。经批准的资产配置计划，行政事业单位可以将资产配置项目列入单位年度部门预算。
第三，建立了政府公物仓。公物仓是对党政机关举办大型活动（会议）及组建临时机构的物资设备实行集中统一管理的专门机构，具体负责公物的保管、租赁、出借、调剂及处置等工作。东营、潍坊、威海、烟台等市都已建立政府公物仓，将临时资产、闲置资产、超配资产、罚没资产等纳入公物仓，实施综合管理、统一调配。行政事业单位申请资产配置时，首先在公物仓中通过共享、调剂等方式解决，若公物仓确实没有相应资产可供调剂的，按照规定配置标准和程序进行购置。政府公物仓的建立，为资产的共享共用和合理流动创造条件，为地方政府节约了大量资产购置费用，避免了资产的重复配置。
第四，实行政府统一采购。东营市东营区在资产购置、配置过程中，严格执行《政府采购法》，规定行政事业单位购置政府集中采购目录范围内的物品、工程时，要按照政府采购的要求，实施政府采购，实现行政事业资产的统一配置。对不同额度的资产购置，分别采取公开招标或竞争性谈判的方式。资金支付中，将资产购置预算资金全部纳入国库集中支付管理，从国库单一账户直达中标成功的供应商。2008年至今，通过政府采购统一购置资产966次，累计金额28725万元，资金节支率达到15%，为政府节约货币资金4000多万元。
