德州市财政局 赵明治
当前财政国库集中支付在各级财政得到了很好的推广应用，有力推动了财政支出领域的科学化、精细化管理。改革在加强支出管理的同时，也为财政部门进一步加强行政事业资产管理创造了更加直接有效的技术和基础条件。如何最大限度的利用好这一改革成果，形成工作合力，促进和加强行政事业资产管理值得深入研究和积极实践。
一、国库集中支付改革构建了财政部门从源头上加强预算单位行政事业资产管理的有效手段
在集中支付改革推行前，我国财政支出实行的是分散支付制度，就是财政部门将预算确定的年度财政支出总额分期拨付到预算单位在商业银行开设的账户上，由各单位自主使用。这种财政分散支付制度存在着一个致命的弱点，就是财政资金在剥离国库账户那一刻起，财政对预算资金的财政监督就弱化为事后，事前、事中监督形同虚设，预算执行监督机制也就成为了“跛脚”的监督。因为资金的动用权已经全部被部门支配。同样由于财政资金支出形成的行政事业资产，在管理上很大程度上取决于单位自身工作落实效果，一旦预算单位不按照行政事业资产管理办法对资产实施管理，往往造成资产管理失去源头上的控制约束。更有甚者，有的预算单位甚至虚报固定资产购置预算，实际支付时却改变资金用途，根本没有按照预算申报购置资产，各种克扣、截留、挪用资金现象变的无法控制，国家预算执行的严肃性受到冲击，有的甚至被用来吃喝，成了唐僧肉，各种腐败现象屡禁不止，在广大干部和人民群众中造成极其恶劣的影响。
2001年以来，财政国库集中支付在全国范围内开始稳步推行，目前全国县级以上基本均已全面推行国库集中支付。改革后，预算单位所有支出均通过集中支付系统办理，几年来的试点和实践证明，国库集中支付作为近年来我国财政支出领域改革一项富有成效的重点改革，是一种规范化的财政支出管理模式，也符合国际通行惯例，这种方式适合公共财政框架要求，体现出政府部门职责分工，符合财权与事权相统一的要求。既能够将财政支出监管覆盖资金支付的全过程，大大提高支出管理的层次和效率，可有效封堵支出漏洞，提高财政资金使用效益，实现预算执行领域科学化、精细化管理目标；同时也保证了预算单位预算执行主体地位的完整性，让预算单位相对独立地承担起法律赋予的责任和义务，在政策和专业范畴内自主的行使资金核算、管理、使用权，把确保财政预算执行严肃性和法制化的要求从对预算单位依靠自觉约束变成制度约束，事后监督成了事前、事中监督。
财政资金的支出是形成预算单位行政事业资产的主要渠道，国库集中支付为财政部门加强资金支出监管提供了一个从指标到计划、支付各个环节逻辑严密，钩稽关系有序的信息化支出平台，强化了财政部门的管理职责，财政部门对所有财政性资金的去向、用途实现了全方位、全过程的监督掌握，这个平台实现了过去很多看来无法解决的问题，大大提高了财政精细化管理的能力和水平。改革对预算单位支出管理加强的同时，也为建立实施有效的行政事业资产管理创造了良好的基础条件，使对预算单位行政事业资产管理实行事前、事中、事后的全过程监督成为可能，具备明显的有利条件。
二、国库集中支付在加强行政事业资产管理，实现科学化、精细化管理目标方面的有利条件
1.指标环节，便于对预算单位利用财政资金形成的资产在资产配置环节实现了源头管理。财政国库集中支付是建立在规范的部门预算基础上的财政资金支出管理系统，实行国库集中支付后，预算单位年初部门预算中所列出的形成资产购置项目清晰明了，追加的专项资产购置指标也在预算项目中明确注明。这样在资金源头上财政部门就可以全面掌握所有预算单位的年度资产购置计划，并能够监督其按照部门预算有效实施。同时，财政部门对于年度内即将形成的全部资产也有了全面的掌握，结合历史数据，更加有利于对一定范围内当前及近期的资产调剂和避免重复购置实施有效管理。
2.计划、支付环节，对预算单位利用财政资金形成的资产在资产使用环节的监督管理变得更加快捷、依据性更加明确。计划环节可以使财政部门更加准确地掌握资产购置的进度和实施情况，有效避免传统分散支付管理中改变资金用途，不按照预算申报购置资产等现象的发生，维护部门预算的严肃性和财政资金的安全性。无论是通过政府采购、还是预算单位小额的分散采购，也无论购置形成资产的数额大小，最终都要通过集中支付系统支付资金，这样预算单位通过财政性资金购置形成的资产的基本情况财政部门一目了然，为财政部门进一步加强预算单位新增行政事业资产使用环节的管理增加了主动性依据。
3.存档资料，在资产处置、评估、产权纠纷调处和资产统计报告等各个环节都能更好地发挥基础数据和一手资料的作用。由于实行财政国库集中支付后，预算单位通过集中支付办理的资产购置支出，按照集中支付的管理规定，财政国库部门将留存预算单位购置资产的政府采购合同、货物清单、发票复印件等一手资料。这样财政部门就为下一步的行政事业资产管理在资产处置、评估、产权纠纷调处和资产统计报告等各个环节做好了购置时间、数量、型号等各方面基础数据和第一手资料准备，可有效地加强对预算单位在资产管理各个环节逃避财政资产监管、资产信息数据不实等方面工作缺位和失责行为的监督管理。
三、应用国库集中支付改革成果，加强行政事业资产管理的可操作性研究
当前，运行中的财政国库集中支付系统按工作环节来分，主要包括指标、计划、支付三个环节，如何实现资产管理与这三个环节的有效衔接，是应用财政国库集中支付成果，加强行政事业资产管理的关键，笔者结合工作实践从以下三个方面进行了可操作性研究的思考。
1.首先在指标环节，实现财政内部预算管理与资产管理科室之间数据共享。在指标环节实现财政内部预算管理与资产管理科室之间数据共享，不仅可以大大加强财政资产管理部门对资产购置的源头性管理，而且可以为财政预算管理部门审核预算单位资产购置预算提供参考依据。一方面，财政预算管理部门审核预算单位资产购置项目时，可以参考该单位资产数据库资料，有效避免重复购置、提前报废、淘汰等现象，真正做到勤俭节约，从严控制。另一方面，财政资产管理部门全面掌握年度所有预算单位资产购置预算，有利于财政资产管理部门制订更加明确、全面的年度资产使用、管理计划，实施预算单位之间有效的资产调剂、配置。同时财政资产管理部门可以在更大范围内向财政预算管理科室提供资产调剂方案，通过有效协商，核对预算单位资产统计情况，审查购置必要性，避免重复购置，节约财政资金。
细化完善的部门预算是国库集中支付有效运行的前提和基础。财政资产购置资金更好地通过国库集中支付系统加强监管，首先在预算指标下达环节进行改进完善，特别是当前我国部门预算尚不够完善和普遍建立的条件下，尤为重要，它是确保集中支付高效运转，从而加强财政资金支出管理、强化预算执行的关键，也有利于财政部门更加深入、细化地了解项目对资金的真实需求，增加指标的科学性，在下达指标前财政部门可根据单位提报的预算说明，对指标细化下达，特别是资产购置类支出预算，必要时在下达指标时一并附上相对明确的预算项目说明。
2.用款计划环节，确保资产购置按预算进行。用款计划申报标志着资产购置已经进入实施准备阶段，一方面财政相关预算管理和预算执行部门要认真审核其购置计划是否符合部门预算要求；另一方面认真审核是否通过政府采购程序进行采购及其他财政管理手段的实施。同时在这一环节确定支付方式很关键，集中支付包括直接支付和授权支付两种方式，对于不同用途的资金可以采取不同的支付方式，这需要在用款计划环节予以确定。工程采购、物品和服务采购一般需选择直接支付，但是数额较小的可以通过授权支付办理，具体以什么数额为准，可以根据各级支出大小和管理能力设定一个限额，比如单笔资产购置支出超过1万元原则上通过直接支付办理，其他零星购置或确实不方便直接支付的则编制授权支付用款计划。
在这个环节努力做好两点：一是预算单位编报用款计划、财政内部相关科室审核计划时，应要求预算单位根据部门预算提报的用款计划尽可能明细。比如一套专门业务信息管理系统的购置、安装运行，部门预算为85万元，不能简单申报一笔85万元的直接支付计划，应根据实际申报明细的采购计划，如上例其中包括：服务器2台50万元，台式计算机10台5万元，应用软件20万元，培训安装10万元。便于财政部门同步监督管理。二是计划审批环节接受后，可以相应的将有关资产购置计划数据与财政资产管理部门共享，为财政资产管理部门加强行政事业资产管理提供前瞻信息。
3.支付环节，资产购置信息同步发送财政资产管理部门和预算单位。支付环节结束后表明已经付款，形成资产，这是应用国库集中支付改革成果，加强行政事业资产管理的关键环节，也是最富有实质性的步骤。在这一环节建议在财政国库集中支付系统和行政事业资产管理系统之间建立一个软件接口，形成行政事业资产的支付行为，应及时点击相关联结，将购置资产的预算单位、购置日期、种类等基本信息同步发送财政行政事业资产管理科室和预算单位，接到相应信息后预算单位应按照行政事业资产管理办法中的有关规定及时建立行政事业资产管理台账，将有关信息录入行政事业资产管理系统。同时，财政行政事业资产管理科室依据相关信息加强对预算单位对新增行政事业资产的监督、稽核管理，看其是否按照规定及时对新增资产落实相关管理使用办法，做好本单位行政事业资产管理。
支付环节有两个要点，一是财政部门最后实施支付时要认真审核预算单位资产购置是否符合部门预算、用款计划和相关财政管理制度要求，符合要求的方才予以办理。二是留存的采购合同、货物清单等存档资料，应建立便捷的财政内部共享机制，方便相关内部资产管理部门及时查询行政事业资产的“出生记录”。
此外，如果把部门预算、政府采购、投资评审等财政支出管理手段取得的成果也及时有效地与行政事业资产管理结合起来，搞好衔接，形成合力，必将进一步降低改革成本，扩大改革成果，大大加快财政科学化、精细化管理这一宏伟目标实现的步伐，将新时期包括行政事业资产管理在内的各项财政管理改革推向一个新的更高水平。
