一、基于模块化的基础设施可分性边界
在前面分析基础设施的技术特性时已得出了一个重要结论，即基础设施的可分性与模块化是制定基础设施产业政策和将一体化垄断转变为结构性竞争的核心前提。但是，现有研究基础设施的可分性的文献只是对基础设施环节按其自然垄断性程度抑或是成本的弱增性进行了粗略划分，即把一个国家的基础设施区分为自然垄断性基础设施和非自然垄断性基础设施，把自然垄断性基础设施区分为强自然垄断产业和弱自然垄断产业，把强自然垄断的基础设施产业区分为强自然垄断业务和弱自然垄断业务，然后在此基础上来推进改革。这种思路是完全正确的，但要有效地进行这种区分却是难事，这里涉及的一个关键问题是，基础设施可分性的边界如何确定？显然，基础设施的可分性不是无限可分而是有限可分的，那么这种有限可分性分到什么程度才最为合理呢？科斯定理给了我们一个判断框架，即科层结构下的管控成本与市场条件下的交易成本相等时的边界性逻辑。对于竞争性行业及其细分环节来说，其科层管控成本与市场交易成本是比较容易计量的，但由于基础设施涉及更为复杂的外部性、规模经济与范围经济及其转型形态幅员经济与密度经济等因素的度量，而要准确计算或度量某一基础设施细分到某环节的外部性、规模经济与范围经济等因素，不仅在技术上更难，而且将花费大量的时间与费用。因此，为了解决这一难题，有必要引入“模块化组织”的概念，并在深入探讨基础设施模块化特性的基础上，借用5.1节的有关概念与分析框架来讨论基础设施的可分性的边界，并以此为基础分析基础设施不同环节的公企业表现形式及其法人制度。
尽管基础设施产业组织的模块化研究成为20世纪90年代以来跨学科理论研究的热点与难点课题，但模块组织的出现却是分工经济演进的结果。古典经济学家亚当·斯密特别强调专业化和分工的核心作用，以奥利弗·E。威廉姆森为代表的新制度经济学则从交易成本节约的角度讨论了企业之间合作的效率性问题，阿林·杨格将斯密定理发展为杨格定理，清楚地指出了分工经济效果是网络效果，正是技术的进步和专业化分工的深化增加了分工链上的节点，并使作为节点的模块化组织的经济规模得到几何级数倍增。杨格使用了三个概念来描述分工。一是个人专业化。当个人缩小他的活动范围，他的个人专业化水平就提高了。在知识经济时代，个人专业化或组织模块专业化形成大量的隐性知识，已经成为一种生产力和生产关系相结合的新型生产方式，这种“便携的”生产方式掌握在知识工人或具有一定独立性的组织模块手中。作为新型生产方式的知识资本并不亚于物质资本。二是迂回生产链（Round about Production Chain）的长度，或称为迂回生产程度。这种迂回生产链也可以称为分工链（Division Chain）。所谓的“迂回生产”是一种间接地生产最终产品的生产方法，在生产最终产品之前，必须具有获得或制造中间产品的能力。每一种中间产品的生产，都可以视为分工链中的一个环节。三是每条迂回生产链中的中间产品种类数。杨小凯和黄有光（1998）评论道，毫无疑问，这三个概念相互依存，并且与规模经济概念不同。可以肯定地说，杨格建立在专业化和分工基础上的社会递增报酬概念等同于现代的分工网络正效应概念。美国经济学家亨德里克·S。霍撒克（Houthakker，1956）认为，很有必要运用新的分析方法处理与规模经济不同的专业化经济的问题。如果一个单项活动取代多项活动，那么在一定程度上就能增加报酬，因为协调工作减少了，时间节省了，取得经验的必要性也减少了。因此，各单项活动的总产出可以高于多项活动混合的总产出。以杨小凯和黄有光为代表的新兴古典经济学运用超边际分析方法论证了分工、专业化与企业组织内部协作网络的效率性，指出专业化生产的模块组织出现的最主要推动力量来源于分工。对于由模块化组织组成的基础设施大型提供者而言，其本身就是一个分工条件下的联结体，或者说是一个经济网络。尽管其内部各个模块化组织的生产过程不同，但内部的信息、技术等共享性生产要素，却可以在不存在或很少的交易成本前提下由一个生产过程转移到另一个生产过程。各种电子信息装置，保证了各个知识工人、团队和模块化组织的联结。模块化是高度社会化分工在大型企业的具体表现形式，它能将生产可能性曲线提高到比非专业化生产更高的水平。因而，这种联结体经济隐含着一种模块之间互补产生的生产力。
从某种意义上说，组织的多样性可以视为组织中具有模块化的、相对独立地位经营主体的异质性，也就是说某一模块化组织与其他模块化组织在资源、要素和能力方面有区别。这些单个模块化组织的资源、要素和能力是异质的和不可转移的，这需要通过市场机制来有效地进行资源配置。在不完全市场条件下，单个的模块化组织是一个异质性资源的结合体，这种异质性可以使单个模块化组织在长期的市场竞争中积累起来的核心知识和能力等要素价值被激发出来，并使企业整体价值获得一种“市场溢价”；或者说在不完全市场条件下作为要素提供者的模块化组织，可以通过从企业组织中相对独立出来，成为一个自组织的经营实体，因而可以获取比市场上其他要素提供者更高的收益，或者说是获得了“超额收益”。从某种意义上说，企业中某一个独立经营单元所拥有的独特的、难以模仿和不可替代的核心竞争优势，正是模块化组织得以存在的前提条件，也是基础设施可分性边界得以区分的根本。长期看，由于基础设施被分化为一个个模块化的组织，模块化组织不仅仅是构建一个把资本、资源、有形资产进行组合，按一定规则相互联系的复杂性系统，更重要的是要使每一个模块具有一种独特的基因或能力，这就要求每一个模块必须按能力要素进行重组，这些能力可以是专用性的隐性知识、品牌管理能力、研发能力、市场能力、业务核心化的能力和商业模式的创新能力等，使模块化组织成为能力模块化的组织。显然，不同基础设施及同一基础设施的不同环节其能力模块化的组织不同，模块化组织之间的异质化与组织的多样性也由此而生，这些模块化了的新组织会构建自己的价值体系，基础设施可分性的边界也由此得以界定或区分。若基础设施领域企业组织能够构建这样的模块化组织及其价值体系，模块化组织的能力要素作用便可得以发挥。由此可见，企业组织的模块化是对传统产业的M型组织结构和纵向一体化战略的一种扬弃，企业过去按价值链构建的内部组织结构将被突出某种单独能力要素的模块化组织所取代。
二、基础设施主要模块所处的产业环节与功能
根据本章第一节的分析框架，基础设施产业同样可以分为“产业龙头”、“产业七寸”与产业配套三个环节和“龙头”企业、核心企业与关联企业三类企业，显而易见，列模块完全可对应于基础设施产业链的三大环节与三类企业。事实上，基础设施的“龙头”、“七寸”与配套三个环节分别同基础设施的强自然垄断性环节、弱自然垄断性环节与竞争性环节基本对应，即提供完整基础设施服务的企业，是对应于基础设施的运营商或机构——基础设施“龙头”企业及其所处的“龙头”环节而言的；提供基础设施特别是管、网、线基础设施的企业，是对应于基础设施的提供者政府或其他机构——基础设施核心企业及其所处的基础设施“七寸”环节而言的；提供基础设施装备及材料等产品的企业，是对应于装备及材料等产品提供商——基础设施关联企业及其所处的基础设施“配套”环节而言的。显然，上述三大环节的前两个环节与三类企业的前两类企业在基础设施产业链的形成中也像竞争性产业链一样，发挥着需求拉动和创新驱动的功能与作用。但是，基础设施的配套环节及其关联企业的功能与作用并不是像竞争性产业的配套环节发挥“双向传导”功能那样，而是发挥着另外的作用。从需求拉动作用看，处于“产业龙头”环节的需求是基础设施产业链的终端需求，它反映着消费者对基础设施服务产品需求的量与质，并从整体上决定着基础设施产业的规模与水平。从创新驱动功能看，处于“产业七寸”环节的基础管、网、线设施的供给是基础设施产业链的初始供给与核心供给，对基础设施产业发挥着“瓶颈制约”和“初始创新驱动”的功能作用；处于产业“配套”环节的基础设施装备及材料等产品的供给是基础设施产业的“二级供给”与重要供给，发挥着“派生创新驱动”的功能作用，它与基础设施的“龙头”环节及其核心企业的“初始创新驱动”一道共同反映着基础设施产业对关键软、硬部件的供给能力与水平，并保证基础设施物化态与技术态的可持续性完整供给，从而从物质与技术的角度决定着一国或地区基础设施产业的核心竞争能力与优势。
三、基础设施不同模块的公企业表现形式
如第四章所述，受基础设施技术、经济与社会性特征的影响，公企业虽然在基础设施领域有广泛的存在基础，但这并不表明，在基础设施领域的每个环节都必须选择公企业形式，每个环节的公企业又必须选择相同的类型。事实上从部署公企业的顺序看，公企业应首先部署在基础设施产业的“七寸”环节，其次是在基础设施产业的“龙头”环节，最后才是在基础设施产业的“配套”环节。当然，从已有的实践分析，在基础设施领域公企业的部署有以下多种情形：
（1）同一基础设施产业全环节都是公企业，且采用一体化的方式，在一个国家或地区形成一家完全垄断的公企业；
（2）同一基础设施产业全环节都是公企业，但只在产业“龙头”环节与“七寸”环节采用一体化的方式，在一个国家或地区形成一家完全垄断或几家寡头垄断的公企业；
（3）同一基础设施产业全环节都是公企业，但不采用一体化方式，产业链的各个环节都部署有公企业，只是在产业“七寸”环节形成完全垄断或寡头垄断，而在其他环节形成寡头垄断或垄断竞争；
（4）只在产业“龙头”环节与“七寸”环节部署公企业（配套环节没有公企业部署），且采取一体化方式，形成完全垄断或寡头垄断，其他环节形成寡头垄断或垄断竞争；
（5）只在产业“龙头”环节与“七寸”环节部署公企业（配套环节没有公企业部署），但不采取一体化方式，只是在产业“七寸”环节形成完全垄断或寡头垄断，而在其他环节形成寡头垄断或垄断竞争；
（6）只在产业“七寸”环节部署公企业，且形成完全垄断或寡头垄断，其他环节都部署私企业。
尽管实践中已经出现了上述多种公企业部署情况，但从目前的改革与未来的发展趋势看，基础设施领域的公企业将最终收敛于基础设施产业的“七寸”环节，且多以混合所有制的形式存在。
从所部署的公企业类型及其所采取的表现形式来分析，A类或B类公企业一般部署在基础设施领域的产业“七寸”环节，一般采用国有独资企业或国有控股企业的形式；D类公企业一般部署在基础设施领域的产业“配套”环节，一般采用政府赞助或补贴的形式，也有完全由私人提供，政府给予较强的社会性监管与经济性规制；B类和C类公企业一般部署在基础设施领域的产业“龙头”环节，主要采用公私合作的公企业形式，其具体模式有很多，除了在产权上的股份制形式以外，可供选择的其他模式，按照私方的参与程度和承担风险的程度由小到大排列，可以是完全公有到完全私有这两个极端模式之间的“公私合作模式链”中的任何一种模式：
（1）经营维护承包模式（Operation and Maintenance Contract，OMC）——私企业按照其与政府发起部门签订的契约，经营某一基础设施。如纽约和新泽西港务局将Westchester机场的运营权承包给了私人公司。这种方式可以改进服务质量并提高效率。
（2）“超级交钥匙”开发模式（Super-Turnkey Development，STD）——私企业按照政府方确定作业目标设计并建设某一基础设施，在完成之后，政府将按协议补偿私企业方的建设费用与初期运营费。这一开发模式会把融资风险置于私企业方，当然，私企业的投资也是有限的。这种模式通常是在政府特别希望掌握设施的所有权，并想从私企业的建设和运营中获益时才采用。
（3）全包扩建模式（Wrap around Addition，WA）——私企业方投资并建设某既有基础设施的附加设施，之后，私企业方在特定的时期内或者直到开发商收回投资并获取合理的回报，一直运营既有设施，也运营新建设施。
（4）租赁-开发-运营模式（Lease-Develop-Operate，LDO）——将原有设施长期租赁给私人开发商由其经营并扩建。私企业方根据协议对该设施进行投资以扩展其功能，在租赁期内私企业方可以收回投资并取得合理回报。在这种模式下，保留公共所有权可以避免因私人拥有公共设施可能产生的法律问题。
（5）临时民营化模式（Temporary Privatization，TP）——将原有基础设施转让给私人开发商由其修复或扩建。此后，允许开发商在指定期内或直到开发商收回其投资并取得合理回报时，一直拥有并经营该设施。这种模式适用于公共资源有限且原有设施——如桥梁设施日益恶化——需要大规模修复或扩建的情况。
（6）购买-建设-运营模式（Buy-Build-Operate，BBO）——将原有设施转让给开发商由其修复或扩建，此后私人开发商对该设施取得永久性所有权与经营权。设施的公共所有者可利用在转让谈判中与私人开发商签署的特许经营协议，对可通达性、噪音、安全、质量、定价，甚至辅助设施的开发实施监控。
（7）建设-转让-运营模式（Build-Transfer-Operate，BTO）——私人开发商负责投资并建设某基础设施，建成后将法定所有权转让给政府主管部门，然后，政府再将此设施长期租赁给该私人开发商。在此期间开发商可通过向用户收费和商业性经营办法收回其投资并取得合理的回报。此模式与BOT模式类似，但可以避免因私人拥有基础设施所有权而引起的一些法律、管制问题以及侵权行为赔偿责任的发生。
（8）建设-运营-转让模式（Build-Operate-Transfer，BOT）——私人开发商取得特许经营权，在一段时期内，投资、建设、运营某基础设施并向用户收费，期满后将设施的所有权移交给公共部门。
（9）建设-拥有-运营模式（Build-Own-Operate，BOO）——私人开发商永久拥有某一基础设施的投资、建设、运营及所有权，但开发商在运营、价格等方面接受监管。长期拥有设施的经营权使开发商有很大的动力对设施进行投资。
尽管在公私合作伙伴关系中，合作双方的角色会随项目的变化而有所不同，但对政府来说它的主要职责——为公众提供最优质的基础设施服务——是不会改变的。公私合作伙伴关系是提供基础设施及相关服务的一种比较有效的方式，它并不是对政府有效治理和决策的替代。在公私合作模式的框架下，一些原来由公共部门承担的工作转移到了私人部门，但公共部门始终承担着提供公共物品和服务的责任。这些责任主要表现在三个方面：确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源；制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准；执行这些标准并对违反的情况采取行动。建立这种关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。
