郑成功率军收复台湾，终于摆脱了在大陆遭受围剿的困境，可以在新的根据地从容地发展。然而郑军所面对的形势也不尽乐观，在大陆方面，清军仍在不断地向郑军在大陆的根据地进攻，“平海五策”尚在实施中；在台湾岛，郑军面临着缺粮短饷的困境，尤其粮食供应尤其不足。郑成功在其生命最后不到一年的时间里，为台湾的稳定和繁荣打下了牢固的基础。
早在围困赤嵌城时，郑成功就曾分出一部分军队进行农业生产，以解决军需粮食。赶走荷兰殖民者后，郑成功更是注重农业的生产。加强汉族、高山族的团结，寓兵于农，大力发展农业生产，是当时开发台湾、建设台湾的中心环节。
顺治十八年（公元1661年）五月，郑成功改普罗文舍堡为承天府（今台南市），下设天兴（今嘉义）、万年（今凤山）两县，并任命官吏，清查田园人口，规定赋税。为了纪念他的家乡，使将士们不忘大陆，郑成功将赤嵌城改名为安平镇。于澎湖设安抚司。从此，台湾有了行政机构。此外，郑成功还在普罗文舍堡外原来的商业区设立四坊，管理商业，安定市场。
做了这些工作之后，郑成功迅速地展开经济建设，掀起了开发台湾的高潮，迅速而有力地推动了台湾的前进，做出了前人所未及的事业。
要解决郑军长期存在的粮食问题，促进台湾的繁荣，郑成功认识到必须从农业生产抓起。
荷兰人投降后的第三天，郑成功带着何斌及官兵千余人，准备了10天口粮，到各地进行调查研究。他从新港以至半线等处出发，直到高山族同胞聚居的地点，进行了普遍深入的访问。他要研究台湾的农业状况及自然状况，并安抚台湾的人民。各地人民对郑成功的到来非常高兴，表示拥护郑成功。
过去高山族的农业生产是落后的。郑成功使散居在台湾西南平原的各社高山族同胞，学习和运用汉族的先进农业技术，使农业生产向前发展得很快。
以前高山族同胞不知道使用犁耙、耕牛，也不会使用镰刀收割。稻禾成熟时，他们一穗一穗地拔。郑成功接受杨英建议，每社派去汉族农民一人，发给铁犁耙锄各一副，熟牛（耕过田的牛）一头，让汉族农民教给高山族同胞使用工具的技术。高山族同胞亲眼看到先进耕作技术的好处，都高兴地效仿，从而提高了社会生产力。
郑成功访问了高山族各社之后，回到安平，第二天召集各位将领，开了一个军垦会议。他讲了粮食问题的极端重要性，提出了“寓兵于农”的发展战略。
“寓兵于农”在我国有着悠久的发展史。秦始皇以前，兵民不分。人们有战争时当士兵去征战，无战争在在家耕田。秦始皇时，废除井田制，兵民开始分开：民，专门从事生产；兵，专管打仗。后来汉、唐、宋、元朝，屡年征战，军需要求很大，往往粮食问题没法解决。因此，善为将者，不得不组织军队自己生产。如诸葛亮在斜谷，司马懿在淮南，姜维在汉中，杜预在襄阳，都是处于两军对峙的时候，恐怕运转军需粮秣很困难，以致士兵饿肚子，所以都组织了军队屯田生产，这就是“寓兵于民”。元朝的分地立法，明太祖朱元璋设卫安军，都是处于天下太平时，军队粮米无法保证，因此军队里以）7/10的人力从事农业生产，以3/10的人力从事作战、警戒、战备执勤。
在台湾当前的情况下，郑成功提出“寓兵于民”的战略，无疑是非常正确的。诸将领也知道这个战略对台湾、对军队的重要性，都纷纷响应。
郑成功开始实施“寓兵于农”战略了。他只留两个警卫部队守卫安平、承天二处，其余各镇，按镇分地，按地开垦。平时10人中以1个暸望、警戒，以四人耕田种地，轮流更换，这样，既无闲丁，也无逸民。插竹为社，斩茅为屋，训练生牛犁田。丈量土地，划归版图，照三年开垦，然后定上、中、下三等，确定赋税。三年内的收成，只给公家3/10.农闲时训以武事，有警则荷戈以战，无警便扶犁耕田。
为了更好、更规范地实现“寓兵于民”政策，郑成功颁布了八条命令，对田地的开垦与分配，林木坡地的保护和捕鱼经商等，都做了规定。他特别强调，军政人员搞生产建设，一定不要与民争利，尤其不能损害高山族人民的利益。开垦的总方针是“己力经营”，即完全依靠自己的努力去开垦荒地搞农业生产，绝不能强占他人的劳动成果。
郑成功将八条命令刻版颁布，严格执行。
六月，郑成功分派各镇前往台湾北路、南路各地屯垦，发给6个月的粮饷，做为开垦费用。
官兵们一手拿刀，一手拿锄，使垦区的面积不断向台湾西部伞原的南北扩展，从前人迹罕到的地方，也出现了袅袅的炊烟，绿色的田园。这种军垦，使士兵同时又是农民，把兵役、国防和农耕三者结合在一起，有组织，有领导，有力量，较之个体农民，在解决一些自然灾害带来的困难方面，较为有力。
他们开垦的田地，名叫“营盘田”，屯名就是原来镇营的名称，有些地方的名称沿用至今。如高雄冈锋镇前营里，是前锋镇屯垦的。
在郑成功的民族政策指导下，高山族农民接受了汉族兄弟传授的耕作技术，农业生产发展较快，生活水平也比荷兰侵略者统治时期提高了很多。
郑成功在台湾大力发展农业生产，取得了很大的成绩，使台湾逐渐成为一个世界著名的产粮宝地。
