省以下分税制财政体制是我国分税制财政体制的重要组成部分，也是中央与地方分税制的延伸和全面实施分税制的最终目标。1994年分税制财政体制的实行，重点在中央与省级两级政府之间，省以下呈现出较为明显的“过渡性”，沿袭着较为深刻的财政“包干”特征。2002年12月9日，国务院转批了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》。因此，完善省以下财政管理体制成为当前推动财政改革与发展的重要任务。
1.总体目标的选择
按照国务院总体部署，完善财政管理体制要充分发挥地方政府职能作用，建立并完善公共财政框架和财政运行机制，推动实施地方经济社会发展战略，实现财政与经济社会共同发展，提高财政基本保障能力和支持经济社会事业发展的能力。具体而言，包括以下几方面：
（1）财政改革与发展的目标
一是着力解决财政职能越位、缺位和错位问题，以符合社会主义市场经济要求和适应公共财政需要，从体制和机制等方面为提高财政资源配置效率创造条件。二是稳步扩大财政收支规模，壮大财政实力，优化财政运行机制，提高财政运行质量，控制和防范财政风险，确保财政沿着安全高效的轨道运行。三是合理划分各级政府财政支出责任，相应调整和规范各级财政收入划分格局，逐步实现各级财政收入能力与完成政府管理责权要求相一致的目标，建立起科学、规范、合理的省以下分税制财政体制。
（2）促进区域协调发展的目标
一是按照“五个统筹”的科学发展观，通过完善省以下分税制财政体制，努力促进城乡之间、区域之间、经济与社会等多方面的协调发展，尤其是增强统筹城乡经济社会发展的能力。二是以优化发展环境为着力点，整合财政资源，提升投资吸引力和经济竞争力，集中财力支持各省经济加快发展。三是通过财政制度安排、财政政策措施和资金支持，进一步增强支持经济体制改革的力度。
（3）促进社会发展的目标
一是正确处理改革、发展、稳定的关系，既要积极促进改革与发展的进程，又要确保政治社会稳定。二是兼顾建设与民生两个方面，把提高人民生活水平作为财政工作的根本目标，大力支持和实现各项“民心工程”。三是大力发展农村社会事业，丰富农村群众精神文化生活，支持农村全面建设小康社会。
（4）保障基层政权正常运转的目标
这个目标即切实保障机关事业单位工作人员工资及时足额发放和基层政权的正常运转。
2.规范地方各级政府间事权划分
（1）地方政府事权划分原则
深化省以下财政管理体制，政府间事权划分是前提。合理划分地方政府间事权范围，要遵循以下基本原则。
①职能决定事权原则
职能决定事权原则即职能决定事权，职能的范围决定事权的范围。地方各级政府的职能要彻底转变，从经济竞争领域退出来，从市场能办的领域退出来，把职能限制在公共财政的范围之内。
②受益原则
受益原则是公共财政理论的基本要求，公共产品的受益范围及层次是有差异的，受益范围的大小决定着事权的归属。受益范围是全体国民，其支出责任就应属于中央财政；受益范围只涉及一定区域，则支出责任应归属于地方财政。在一省范围内，受益范围关系到全省居民，则事权应归属于省级财政，受益范围只局限于一地，则事权应归属于市县一级财政。
③规模原则
在经济活动中，事权有大小之分，有些事权是下一级政府无力承担的。如有些基础设施跨越数县之境，有些事情技术性强、难度高，有些事情只有集各市县的人力和财力才可完成，这样的事权应归省财政，一市一县能独力完成的事权应归基层。
④直接原则
与人民生活密切相关的各种服务，如环境卫生、消防、公安、医疗、文化和小学教育等，一般应由与人民群众关系直接的基层一级政府负责。这样做既有利于及时听取人民群众对政府服务的要求和意见，不断改进和提高服务水平，又有利于保持各地的服务水平与经济发展水平的相对协调。
⑤效率原则
所谓效率原则是指要提高政府服务的效率，尽量少花钱多办事。一般地讲，所有的政府服务都应遵循这一原则，但这里特别指与经济服务有关的事权，如能源、交通、农业等基础产业的建设与管理等，应充分考虑效率。由于这类项目往往要求在较大范围内部署，一般应加强上级地方政府在这方面的事权和职责。
⑥公平原则
所谓公平就是指各地人民在一些主要方面基本上享受同等服务，避免由于各地服务能力的不同而导致人民群众享受政府服务的差别过大，影响人民基本生活。当然，公平是一个相对概念，随着时代的发展，其内容不断发生变化。特别是随着人民生活水平提高和信息社会的到来，要求在较大范围内实行公平服务的项目愈来愈多，最终甚至出现许多事权由地方转划中央。战后许多国家的社会保障、义务教育等事权上划中央，这是需要我们加以注意的。
⑦明确原则
地方各级政府之间事权划分要求明确，这包括两个方面的内容：一是将事权划分法制化、公开化。联邦制国家一般主要由州法律规定，单一制国家一般主要由中央政府的法律规定。事权划分一经确定，应保持相对稳定。二是要保持事权划分的完整性。事权往往与政府政策是密不可分的，属于哪一级政府的事权，与此有关的政策应由哪级政府规定，尽量避免越权行为。
（2）地方政府事权划分设想
①省市县事权总体划分
根据以上原则，省级政府应主要制定全省性财税法规，税收计划调整，区域性财政政策；承担省级国家机关正常运转所需经费，调整全省国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需经费；大型防汛、抗旱、水利设施维修和农业发展等支农经费；省属国有企业技改、基建支出（从市场经济发展的内在要求看，各级政府不宜再通过财政向企业直接投资，而应转向为企业发展提供良好的基础条件、政策环境和行政服务，国有企业发展主要靠资产重组、利用折旧改造和产权收益的再投入）、省直属各项事业发展经费，以及应由省负担的对下级水利、交通、文化、教育、卫生、科学、计生等各项事业发展补贴经费等。
市县财政主要承担本级政权机关运转所需支出及经济、社会事业发展所需支出。主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、企业技改和科研经费、城市维护建设经费、支农经费和社会保障经费等支出。
关乎全民素质、国计民生、国土资源保护和环境治理方面的经费，如基础教育、卫生防疫、环境保护等，应作为中央、省与市县共同的职责，应由三级政府共同分担。
②省市县社会管理事权的划分
国防。国防属于全国性公共产品的提供，根据公共财政理论应完全由中央财政负担。但考虑各地同时受益，地方政府应承担一些辅助性、配合性管理的责任。有关民兵事业费、兵役征集费、部队人员转业安置、武警值勤费用应由省与市县政府分级负担。
外事活动。属于国家级在地方的外事活动（如外国领导人到各地视察、访问）经费由中央财政负担，属于地方性的外事活动（如招商、贸展、出访、国际交流等）由地方政府负担，全省性的由省级财政负责，市县级的由市县财政负责。
治安。维护社会安定是各级政府都应有的职责，其费用由省、市县级政府分别承担，但以市县政府为主，跨区域的联防由省级政府负责。
司法。按照属地管辖和诉讼程序划分管理权责，属于省级范围的由省财政负担，属于基层的由市县财政负担。中央交办省级的案件办案经费由中央承担，省级交办市县的案件办案经费由省级承担。劳动教育经费由所辖市县支出，省级负责协调处理特殊情况。
立法。立法即法律、制度、政策的制定和执行成本。这类权力主要集中在中央，省级政府在中央法律、法规基础上具有制定有关地方性法规、规章、制度的权责，有关这方面的费用（即立法机关日常公务费用和机构公务设施修建费用）由省级财政负担。市县政府承担上级政府法令政策的执行成本和属于本级有关机构的日常费用和设施修建费用。
民政。民政主要包括自然灾害预防、救济等支出，这类经费应由省、市县分级负担。其中，特大自然灾害由中央、省、市县共同承担，中等灾害由省、市县共同负担，一般灾害由市县政府负担。
劳动和社会保障。由于市县政府更接近民众，从受益范围来看，社会保障的权责应主要放在市县政府。但考虑到社会保障是国家的主要职责之一，目前应由各级政府共同承担。养老保险支出，省级财政应直接负责全省各级养老保险经办机构的经费；失业保险支出，省级政府承担省级调剂金补助；市县政府负责统筹市内失业保险基金缺口补助，同时负责本级失业保险机构的经费。国有企业下岗职工基本生活保障，省级政府通过转移支付负担一部分，市县负责再就业资金及其他支出。城市居民最低生活保障支出，省级财政通过转移支付与市县财政共同承担。
公费医疗和医疗保险。城镇公费医疗和医疗保险，根据中央规定的标准，按属地原则分别由省、市县政府负责，省级政府并负责指导监督。
人口。省级政府负责在全省内执行中央制定的计划生育政策，并制定本省人口发展规划。市县政府负责在本地区内执行和宣传上级政府的人口政策和计划生育政策，并提供优生优育服务。其经费由市县财政支出，但上级政府应给予补助。
农业事业。农业事业的规划、指导等宏观管理性支出责任由省级政府承担，农业项目的具体组织管理支出由市县政府负责。
气象。地方政府协助中央气象部门在本地区建立气象监测网，建立地方性气象服务机构，为本地区的公众提供气象服务。气象预测根据公共财政理论应由中央财政负责，但因物价上涨等因素的影响，原定经费的缺口现在暂由地方政府负担。地方气象预测工作应由省、市县政府按照属地分别管理，经费由中央政府通过转移支付下拨。地震、海洋事业，由省级财政负担管理与监督费用，市县政府负担执行费用。
邮电。根据中央和地方事权划分，地方政府的责任是支持本地区邮电事业发展，制定本地区的邮电事业发展规划，协助中央政府管理邮电通讯。其中，省级政府制定全省邮电事业发展规划，并负责省级邮电事业的经费。市县政府支持本辖区内邮电事业的发展，并负责市县内邮电事业经费。
环境保护。由于环境保护属于典型的公共产品，具有较强的效益外溢性，涉及多级政府和多个地区。属于跨区域、跨流域的重要措施支出和规划、监督性和管理性支出由省级财政负担，市县政府负担执行性管理支出和本地区绿化、防污治污等经费。
公益性设施。如市政建设、消防、自然垄断行业管理、公园及居民公共服务等。此类经费由省、市县按照属地原则分工负责。不过，尽可能交给市场去办理，如采取特许权和承包方式由政府组织、资助，民间机构承办。
行政经费。行政经费包括人员经费和公用经费，主要维持部门和单位正常运转。此类经费由省、市县政府按照机构隶属关系分别承担。省以下人员经费如果是上级政府制定的政策（如工资提级）要由上级政府拨转经费，本级政府制定的政策由本级政府支付经费。
教育事业。九年制义务教育由中央、省、市县共同承担，中央应承担主要的经费，省政府负责中央转拨经费的缺口部分，市县政府主要负担管理经费。省以下大专以上高等教育由省级政府监管和给予经费补贴，职业教育由市县政府监管和给予经费补助。
卫生事业。卫生事业包括区域卫生规划实施、公益性医疗机构建设、市区饮水卫生标准实施、医师资格认定等。其中，饮水卫生标准实施、医疗药品监督、高级医师资格认定由省级政府负责，市县区域内饮水卫生标准实施、中级医师资格认定，由市县级政府负责。传播速度快和传播面积广的传染病及瘟疫，由省、市县政府共同负责；传播速度慢、范围小的传染病及瘟疫由市县政府负责。
科学技术。地方科研单位和科技活动主要在省一级，属于省级的科研单位和关乎全省的科技项目由省级政府负责经费，市县政府主要承担科学技术在本地区内推广和实施的费用。
文化体育。省级政府负责省内重点国家级文物保护单位的监管，省级重点文物保护单位的确认，负责省级图书馆、博物馆、科技馆、展览馆和省级具有地方代表性文艺团体和体育代表队的日常管理和经费。市县政府主要负责国家和省级重点文物保护、少数代表本地区特色的文化团体的管理和本级图书馆、文化馆的建设费用。对档案、社科、文联等事业费用，按辖区由省、市县分级负担。
广播电视。广播电视随着市场经济的发展，在具有平均利润的情况下，已不完全由国家投资建设。但考虑到人口分布和经济布局在客观上存在的非均衡性，国家需要对地广人稀、经济落后的地区进行投入，以提高电视广播事业的普及率。根据受益原则，省内干线规划与组织、跨市县公司规制与拆分的相关费用由省级政府负担；市县内支线规划与组织、公司规制与拆分的相关费用由市县级财政负担。
③地方政府经济管理事权划分
促进区域经济协调发展。省级政府制定和实施全省经济发展的方针政策和规划，实施跨市县产业结构调整，协调市县级区域间经济平衡发展；市县政府负责辖区内的经济协调发展。促进区域经济协调发展的成本支出，由省、市县政府分别负责。
促进经济稳定增长与就业。该类的成本支出，属于管理性的，省、市县政府按机构隶属关系分别负担；属于减免税的，省、市县政府要按照税收归属和统一政策分别承担；属于刺激需求性的支出，省、市县政府按照收益和能力原则承担中央投入的配套性成本。
农业经济建设。由于农业项目的具体组织和实施大部分在市县乡镇，一般性农业经济权责应放在市县，这样会提高管理效率。跨区域和全省性的农业开发工程由省财政投入，小型农田水利、水土保持、农田基本建设等由市县财政负责。
工业经济建设。随着经济体制改革的深化，省以下政府不能再向竞争性领域投入，企业挖潜改造费用政府不再承担。但对一些关联度较高、具有社会效益的、带有垄断性质的企业和项目，省市县政府应分别在本辖区内通过贴息、担保等方式给予支持。同时，对本辖区内重点企业技改、中小企业创新、信息产业研发也要给予适当的贴息或补助。
第三产业发展。第三产业已成为全国各地新的经济增长点，省、市县政府应通过改善公共设施，外部环境等手段保证旅游服务业的发展。这方面的投资，应由省、市县政府按照辖区分别负担。
城镇与交通建设。城镇与交通建设属于混合性公共产品，要尽可能交给市场去办理。但因种种因素在非由政府承办的场合下，城镇建设由所隶属的同级政府负担。交通道路的建设和维护按受益原则由省、市县政府分别承担，省道由省级政府承担，市县道路由市县政府承担。农村交通道路属于公共财政提供的范围，其建设费用中央与省级政府应对市县政府给予必要的资助。
资源开发。资源开发包括矿产资源开发、土地有偿使用、海域开发建设和场地使用等。资源开发既有直接收益一面，又有造成环境破坏的一面，资源开发的直接成本和社会成本应由直接受益者负担。省级政府对本省内资源开发具有战略性控制和管理监督权责，市县政府对本辖区内资源开发具有控制和管理监督权责。省、市县级政府对本辖区资源的开发应分别承担相应的成本。
工商行政管理。省级政府根据中央有关工商行政管理规定，具体负责省级工商企业注册工作，核发证照，审查企业、单位的经营行为；监督市场交易，查处不正当竞争及商业欺诈行为；接受商标注册，监督和管理商标使用活动；管理监督广告的发布和经营活动。市县政府负责本辖区内有关工商行政管理事项。工商行政管理经费由省、市县政府分别承担。
产业政策。省级政府根据中央产业规划及重点产业布局规划，制定全省产业发展规划，确定本省重点产业和布局，制定支持全省产业发展规划的有关政策。市县政府按照中央产业规划和省政府制定的全省产业发展规划的有关政策，制定本辖区内产业发展规划，确定市县的重点产业和布局，调整产业结构，促进经济发展。所需经费由省、市县政府分担。
特殊商品的监管。省级政府的责任是执行中央有关烟草、食盐、成品油等商品专营制度和政策，执行中央制定的特殊商品的生产和流通法规，并根据中央有关规定制定本省特殊商品的生产和市场流通管理制度。市县政府负责在本地区贯彻中央有关特殊商品生产和流通的法规及省级关于特殊商品生产和流通的管理制度。管理经费由省、市县政府根据辖区分别承担。
国有资产运营机构监管。省级政府根据中央有关制度和政策，制定全省国有资产运营机构监管制度；负责监督管理属于省级政府的国有资产运营机构，包括资产经营授权、任免经营者、考核业绩、对重大资产运作进行决策。市县政府负责在本辖区内贯彻落实中央和省政府有关国有资产运营机构监管的制度和政策，对市县内国有资产运营机构进行管理和监督。管理经费由省、市县按照辖区分别负担。
地区发展政策。省级政府根据全国区域经济发展总体规划，制定全省区域经济发展规划及政策，协调行政辖区内经济和社会发展。市县政府根据全国和全省区域经济发展规划，制定市县经济发展规划。所需经费由省、市县各自负担。
经济社会发展规划。省级政府负责编制全省短期和中长期经济社会发展规划，提出全省短期经济和社会发展目标；研究制定全省国民经济和社会发展中长期规划，定期发布省政府对全省未来经济发展的预测和政策设想。市县政府负责编制市县中长期经济社会发展规划，提出市县短期经济和社会发展目标。编制经费由省、市县政府各自负担。
3.地方政府间财权的划分
（1）地方政府财权划分的原则
①财权与事权对称原则
财权与事权对称就是根据地方各级政府经济和社会管理职能确定其事权范围，对其履行职责所需支出水平进行评价，估算所需财力，使地方各级政府都能获得与其事权相适应的财权。
②突出重点的原则
目前解决市县政府财政困难是深化省以下分税制的重点，在税种的划分中，要向市县倾斜。以往省以下税收划分出现层层集中，把重点放在省与地级市，这种趋势在这次深化省以下分税制中一定要刹住，把重点放到基层政府。省级政府承担全省经济调控的重任，保证其必要的财力是应该的，但不可过分集中。从公共产品的提供和服务来看，基层政府的事权要远大于省级政府，一定要保证其所需财力。
③独立税种原则
独立税种原则即保证地方各级政府都具有自己独立的主体税种，以便使各级政府形成各自的税收体系。各级政府的财力从发展的角度来看，不是在税收划分中能分到多少收入，而在于是否能够建立起一个税收体系，通过培养财源、调整税种结构，使财力得到发展壮大。在以往的划分中，往往将一些主体税种划成共享税，这是不科学的，这样做肢解了税种，无法保证各级政府的主体税种和税收体系的建立。
④以税种为划分标准的原则
以税种为划分标准的原则即各级政府统一按税种划分税收，不要按隶属关系、比例分成、多设共享税来划分。以前，省以下税收划分标准不一，五花八门，按税种划分的极少。既造成各级政府财权不清，相互交叉，又破坏了税种的独立性，不能保证各级政府有主体税种，影响了税源的培养和经济的发展。下一步完善省以下财权划分不应再走这段弯路，坚持按税种划分，不宜采取多种标准。即使在条件不成熟的地方，也要以税种划分为主，以比例分成、税种共享为辅。
⑤税种作用原则
每个税种对经济的影响是不一样的，有的影响范围大，有的影响范围小，有的影响强度高，有的影响程度弱，要根据税种的这一特点划分上下级政府的税种。将涉及国民经济稳定，具有再分配作用和宏观调控强的税种划为省级，之外的非流动性税基的税和属于受益性税划为市县级。
以上原则是互相关联的，划分时要综合考虑各种因素，不可过于偏侧。
（2）地方政府财权的合理划分
①界定地方税种划分的政府范围
我国现在的政府层级为5级，地方政府有4级。有限的地方税种根本无法在这么多政府层级中划分，必须首先界定税种划分的政府范围。这就要求减少政府层级，将其大致并归为三级政府：一是把地区一级政府作为省政府的派出机构。地区一级政府在省与市县之间，主要起上传下达的作用，是省级政府的延伸，在社会经济发展中实际上没有多大的意义，应该虚化。实际上现在不少省已将地区一级的政府撤销，市与县直接隶属于省政府，如浙江省的情况就是这样，效果很好。二是虚化乡镇一级政府。乡镇政府本来就是县级政府的派出机构，从现在所运行的情况看没有必要作为一级政府存在，应将其虚化，继续作为县级政府派出机构。三是理顺市县二级政府的关系。我国目前市、县两级政府的隶属关系有两种情况：一种是市管县，另一种是市县平级，都是省政府直接下属的一级政府。实践效果证明，这种隶属关系有利于促进农民负担的减轻，有利于促进经济的发展。而且，地方多一级政府就会给税种的划分造成一定的困难和后遗症。建议在全国范围内将市、县作为平级政府，均隶属于省级政府。这样的话，我国就只有三级政府了，除中央以外，地方上有两级，即省一级政府（包括直辖市和单列市），省下一级政府是市与县。这就是地方税种划分的政府范围，也就是说地方税种在省与市县两级政府中划分，地区一级政府和乡镇一级政府不参与地方税种划分。只有在这个范围内，才能确保省与市县两级政府都有足够的税收和自己的主体税种，以满足其职能和作用的正常发挥。
②确立省与市县税种划分的总体格局
一是关乎全省权益和宏观调控所需的税种划为省级，将适应市县管理征收的税种划为市县；二是将税源分布极不均匀的税归省级，以便对税源地适当给予补偿，将比较固定的税种划为市县；三是将与城市工商业发展和市政建设联系紧密的税种划为省级，将与农村经济密切相关的税种划为市县。四是对地方税收中处于重要地位的作为省与市县政府的共享税种，以扩大省级税源的覆盖面，确保省级收入与全省经济同步增长。
③保证省与市县各有主体税种
保证省与市县在税种划分中都能有自己的主体税种，关乎到两级政府税收体系的形成和发展壮大，也是非常重要的一个问题。营业税和城市维护建设税宜作为省级政府的主体税种。根据目前中央与省级税收划分中的问题，对中央税和省级税做了有关调整，调整后地方的主体税种有营业税、城市维护建设税和新建的财产税。营业税在地方主体税种排列榜首，城市维护建设税名居第二，而且又与城市经济建设有密切关系，将这两个税种划归省级有利于省级政府税收体系的形成和财政收入的增长，对全省经济社会发挥宏观调节的作用。
新建财产税（或称不动产税）宜作为市县主体税种。财产税亦称不动产税，具有税基十分稳固的特点，既是筹集财政收入的有效手段，又是调节个人收入分配的重要措施。而且，由于房地产税课征对象的复杂性，适宜由市县政府发挥其征管优势来负责征收。在美国不动产税是地方政府财政收入的主要支柱，1971—1986年，占地方政府税收总收入的比重高达84%。因此，综合考虑我国改革与发展的走向和房地产税改进、增长的潜力，把财产税作为市县政府的主体税种是完全合理和有可能的。可考虑在时机成熟时把对外、对内不同的房地产税、房产税及土地使用税合成财产税（或不动产税），借鉴市场经济的通行模式全面征收，定期重新评估税基，把市县这一主体税种发展壮大。
④合理设置省与市县的共享税
目前，增值税地方所分享的25%许多省与市县是共享的，而且营业税这种地方最大宗的收入也在许多省共享，省以下的情况基本上可以说是以多头、多级共享为主。从国际上分税制国家共享税的设置来看，比重都尽量减少，因为共享税设置太多会影响各级政府的固定收入，而且还会带来分成上的矛盾。相比之下，我国的共享税太多，本书认为不论中央与省级还是省以下分税制都不宜将共享税设置过多，应该在现有的基础上减少，把中央与省级原来共享的增值税、资源税划为中央的固定税收，这样共享税就剩下了企业所得税与证券交易税。省以下税种划分应限制目前普遍存在的以多头、多级共享为主的倾向，不应该在中央与省级共享税的基础上再有所增加。建议将省级与中央共享的企业所得税和证券交易税继续作为省与市县的共享税，即将省级政府分享的两税部分与县市政府作第二次分享。
⑤省与市县税种的具体划分
完善后的地方税有营业税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、土地增值税、耕地占用税、环境保护税、物业管理税等，共享税有企业所得税、证券交易税。在此基础上，考虑以上各方面的因素，对省与市县的固定税和共享税作以下初步划分。
省级固定税宜为营业税、城市维护建设税、环境保护税、契税、印花税。营业税为地方第一大税种，随着我国第三产业的发展壮大，此税的收入今后会继续上升。城市维护建设税是地方第二大税，随着城市经济的发展，也有很大的发展空间。以这两个税种为主体税种，再加上相配套的税种以及分享收入，可以形成省级税收体系。
市县固定收入：城镇土地使用税、房产税、车船使用税、土地增值税、耕地占用税、遗产与赠与税（以此建立市县财产税主体税种）、社会保障税、物业管理税。
省与市县共享税：企业所得税、证券交易税。企业所得税在与中央分享中省级可分享40%，与市县第二次分配省级分享15%，市县分享25%。因为省内企业市县占有很大的比重，市县分享比例高一点有利于促进企业的发展。证券交易税在与中央分享中省级可以分享50%，第二次与市县分配省分享30%，市县分享20%。因为证券业主要在省一级，基层还没有交易所，应该由省级政府来管理。
4.省以下转移支付制度的健全
根据目前省以下转移支付制度存在的问题来看，健全的任务主要是进一步规范化。要做到这一点，首先要有统一的原则，其次有共同的目标，再次是设立正确合理的转移支付方案。
（1）省以下转移支付制度的基本原则
我国社会主义市场经济体制目前已基本确立并不断完善，地方转移支付作为调整政府间财政分配关系和促进区域经济发展的手段，必须依据市场经济理论确立其基本原则。
①科学原则
转移支付制度的科学性是决定该制度能否生存的前提条件。省以下转移支付制度，无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、计算公式的设置或操作程序的设计上，都必须适应社会主义市场经济的客观要求，并根据我国政治、经济实际和财政运行规律，力求做到科学合理。
②规范原则
规范是省以下转移支付制度的内在要求，规范化的财政转移支付制度，不仅要求政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确，而且在转移支付的规模和额度上应有严格的立法保障，并运用客观因素，通过数学模型来规范运算过程。以规范的转移支付制度取代目前的基数返还、各种补贴等分散支付，从而有效地排除人为因素和“基数法”弊端的影响，保证省以下转移支付制度规范化。
③均衡原则
省以下转移支付制度的作用，不仅在于弥补财政缺口，同时还是实现纵向均衡和横向均衡的重要手段。均衡并非平均主义，地区财力差距过大，不仅使区域经济和社会发展差距拉大，同时会使公共服务水平差距拉大，资源低效配置，贫富矛盾加剧，从而导致财政失去稳固、平衡的内在机制；地区财力差距过小（即财力完全平均分配）则会缺乏必要的激励机制，不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。因此，只有以公共服务水平均等化为目标，使地区间财力差距保持在合理的区间时，才会促进资源的合理配置，实现公平与效率的基本统一，保持地方政府行政能力和公共服务能力的大体均衡。因此，省以下转移支付制度必须坚持均衡的原则。
④公正原则
在测定与分配省以下转移支付资金额度时，要从制度和计量方式上保证对各地区一视同仁。并根据各地区的实际情况，统一考虑客观因素，在有利于公平税负和市场配置资源的前提下，运用客观变量对每个地区的财政能力和支出需求进行系统的测算，并以标准化的公式计算出拨款额度。坚决改变原来拨款、分配过程中徇私舞弊或讨价还价的行为，确保转移支付的公正性。
⑤透明原则
省以下转移支付制度必须改变决策主观、操作模糊的做法，从规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上做到公开、透明。在额度计算上，涉及转移支付的各种数据和信息要真实、准确、完整、系统，使各级政府都能明确自己的收支责任，每个地区都能对自己的转移支付情况做出比较准确的测算。
⑥效绩原则
尽管省以下转移支付方案设计有所不同，但在资金使用上一定要坚持效绩原则。所谓效绩，主要是指转移支付的财力再分配后资金使用效率和为整个社会带来的经济效益与社会效益。为此，在资金使用上要做到三条：一是弥补财政缺口而并非弥补财政赤字；二是保证最低公共服务水准而非平均主义；三是减轻经济震荡而不影响市场配置资源的基础作用。并通过转移支付引导各地社会资金投向，调控地区经济，实现经济稳定发展。
（2）省以下转移支付制度的基本框架与目标选择
省以下转移支付制度，是在纵向财政各级次之间和横向财政各区域之间所进行的再分配活动，是弥补财政缺口、规范分配行为中不可或缺的重要环节，构建完备的框架和选择合理正确的目标至关重要。
①省以下纵向转移支付主体框架
我国地方目前有四级政府，即使以后减少到三级政府，转移支付制度也要涉及多层次和多主体的分配关系。纵向的省以下转移支付制度，必须根据地方的实际情况，明确主体与对象的关系，确定省、县两级的主体框架。省对基层政府的转移支付应计算到乡（镇）、拨到县。当省级财政对县级财政进行转移支付时，省财政是主体，县财政是对象。并由财政部门通过预算的手段和程序，集中各渠道的转移支付资金，通过国库集中支付。
②省以下横向转移支付运行框架
横向转移支付是解决不同地区之间公共服务的均衡问题。县际之间的横向财政转移支付制度，由省级财政根据本省的情况，并参照中央的横向转移支付制度，制定具体办法并组织实施。由此在省内构筑一个主体明确、层次分明、纵横交织的转移支付框架。
③资金规模、结构与比例框架
转移支付规模和额度的大小，主要取决于地区之间经济发展均衡程度和财政调控力度，应该使省以下转移支付保持一定的资金份额。根据安徽省的测算，省、县两级财政转移支付的比重应分别保持在占支出比重的6%和3%左右，再加上中央分配的转移支付资金，就能有效地保证省以下财政转移支付的适度规模。从现行转移支付的结构和比例看，中央用于均等化转移支付的资金比例过小，应集中主要财力建立财政均等化机制。纵向均等化转移支付的比重至少应保持在50%以上，以后随着规范化程度的提高应该达到80%，这样就使省以下转移支付制度能够真正实现均等化的目标。
④省以下转移支付的目标定位
转移支付的最终目标是消除贫富差距，实现社会公平，虽然我国的情况在近期是办不到的，但这个目标定位不能改变。在我国目前情况下，转移支付目标的确定，应立足长期发展，总体设计、分步实施的办法，明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平，并根据目标的难易程度和层次特点，分近期目标和中长期目标两个步骤加以实施。
近期目标——主要解决财政职能的正常运转和市县财政困难。针对市县两级财力的严重不足和横向财政不平衡，通过一系列措施和积极的转移支付政策缩小地区之间的贫富差距，逐步缓解贫困地区的财政困难。在具体政策的制定上，以保证政府职能运转为目标，并为实现财政能力均等化创造条件。
中长期目标——主要解决区域经济发展不平衡问题和社会公平问题。针对地区间存在的财力差距，通过科学、规范的转移支付制度和一系列政策措施满足社会共同需要，实现公共服务均等化。
（3）省以下转移支付方案设计的改进
我国分税制实行以来，许多省都建立了自己的转移支付制度，归纳各地的方案，标准财政收入的确定有两种方法：一是基数核定法；二是分类回归因素法。标准财政支出的确定也有两种主要形式：一是用分类回归因素法直接计算标准财政支出的需要；二是先计算理论财政供给人数，人数通过分类回归因素法（因素包括土地面积、乡镇机构、总人口、农业人口等）计算出来，然后将理论财政供养人数与某一年实际的财政供养人员人均支出数相乘，得出标准财政支出数额。
以上几种转移支付方案，虽然各具特色，但有许多缺陷和不足之处：
第一，标准收入采取基数核定法，掩盖了不同地区、不同产业结构、不同发展起点的各县市经济发展的差距和各地在收入组织中的努力程度与效率上的差距，不利于鼓励先进。
第二，按分类回归因素法计算标准财政收支，有许多因素是难以准确预测的，其测算理论值在个别市县差异较大。
第三，用理论财政供给人员来计算标准支出时，不同的地区会采取不同的相关因素计算，必然导致不同的补贴方案。
第四，有的方案承认过去收支结构和规模是合理的，事权划分不清的因素没有被认真剔除，采取的样本数据没有进行修正。
第五，有的方案设计过于复杂，划分过细，很难使上下级政府都能熟练地掌握，不能做到地方各级政府明确计算自己应转进或转出的数额。所以，省以下转移支付方案有待于进一步改进。
①省以下转移支付制度方案的分类
省以下转移支付制度应分为两种类型，即一般性转移支付和特殊性转移支付。一般性转移支付，主要解决不同地区间财政收入能力与基本财政支出需要之间的不平衡和各地区之间公共服务水平的不均衡。方案设计中这部分财力来源应包括现行体制中的地方财政收入、税收返还、体制上解或补助等部分。特殊性转移支付主要解决市县政府在农业开发、交通运输、通讯、能源、原材料、教育、科技、社会事业等特定项目进行的补助，重大自然灾害及突发事故的支出。其资金来源主要应为现行体制中的各种专项补助。这里主要设计一般性转移支付方案。
在主体的选择上，应选择市县为转移支付实施的主体，由省级财政负责转移支付方案的设计和监督工作。这样做的原因，一是县级在省以下财政中承担着较大比重的支出任务，但收入较小，收支矛盾比较突出。二是标准财政收支测算时，选择的测算单位越小结果越精确，如以地市为单位进行测算，各市县相关因素相加后相互抵消，会影响测算的准确性。三是各县之间的财力不平衡，在同一地市中转出市县需要转出的财力并不正好是转入市县所需要转入的财力。以省级财政为中心，建立省对市县的转移支付制度，可充分协调不同地区各市县之间的财政能力的不均衡。
②一般性地方转移支付方案设计
省以下转移支付额度的确定，首先计算出标准的财政支出数额，其次计算出标准的财政收入数额，再次用标准财政支出减去标准财政收入得出应该转移支付的数额。
第一，标准财政支出的确定。
标准财政支出是一级财政为履行政府职能必须保证的公共性支出，是各级政府最基本的支出需求。标准财政支出的计算，先选择与财政支出影响比较直接的相关因素。通过试算确定各因素的系数，各系数相加得到每个地方的调整系统，再以全省市县人均财政支出数分别乘以各地的调整系数，计算出各市县的标准人均财政支出需要数。
关于与财政支出相关的因素，各省在设计转移支付方案时选择的多少不同，这里参考各省的内容，选择出最主要的和具有共性的因素，主要有以下方面：
总人口。按照公共财政学理论，财政支出主要用于为居民提供大致相同的公共服务，各国均等化转移支付先要考虑的因素就是人口。我国现实生活中由于公共财政还没有全面实行，人口因素对财政支出规模影响较小。据河南省测算，财政支出与人口的相关系数仅为0.3左右，即使经常性支出与人口的相关系数也只是0.56.但因为人口是体现公平原则的基本要素，对人均财政支出相关度较大，在地方转移支付方案设计中要适当提高人口因素在标准财政支出测算中的权数。并在此基础上找出与人均财政支出相关的其他因素，确定标准人均财政支出。
非农业人口占总人口的比重。非农业人口与人均财政支出相关度较大，据有关测算，它与人均财政支出的相关系数为0.52.
贫困人口占总人口的比重。我国的贫困地区和贫困人口在全国还占有一定的比重，至2002年全国还有2800多万贫困人口，主要分布在老、少、边、穷地区，是影响地方财政支出水平的一项重要因素。
标准财政供给人员比重。标准财政供养人员（包括全额和差额供给人员）也是决定财政支出的主要因素之一，但财政供养人员必须以各地机构改革后的编制数为准，不能以现有的人员为据。
全额单位公用经费标准支出。它包括公务费、业务费、修缮费、设备购置费等。可分为全额事业单位和行政公检法等部门两类。
差额事业单位经费标准支出。按财政负担的差额单位人均经费标准支出确定。
专项标准支出。根据国家有关政策和法令，按照一定系数确定的各市县支农生产标准支出、抚恤和社会福利救济费标准支出、政策性补贴标准支出和其他专项标准支出。
人均国内生产总值。它反映了各地居民的消费水平和一个地区提供公共服务的成本，也反映了一定的经济发展水平与其相适应的外部经济运行硬环境改善的支出需要，体现在经济发达地区的财政支出水平较高。
第二、第三产业的比重。这方面因素与财政支出的关系与人均国内生产总值相同，特别是少数民族地区，因为工业不发达，第三产业相对发展，更应重视这一因素。
计算分三步：
第一步，计算出公式括号中的内容，得出调整系数；
第二步，用各地的调整系数分别乘以全省市县级人均财政支出数，得出各市县的人均财政支出需要数；
第三步，用各地人均财政支出分别乘以人口数，得出各市县的财政支出需要总数。
对b1—b9系数的确定，既要考虑各系数的影响度，又要尽量与本地区现实靠近，经过反复测算，确定合适的数值。在计算中，每个系数可以根据情况适当调整，达到测算的支出与实际支出大体一致的目的。还可以根据需要，通过修改、增减标准财政支出测算的因素及其系数，来实现一定时期的政策。若推行向少数民族地区倾斜的政策，可适当提高第二、第三产业比重的系数；如果支援贫困地区的发展，适当提高贫困人口比重的系数就可达到。
第二，标准财政收入的确定。
各地标准财政收入，指各地在同等的征收努力程度下应该取得的财政收入。其中包括地方本级收入、上级税收返还收入、各项补助收入、转移支付收入等。从理论上讲，市县标准财政收入应先找出可以作为税基的数据，分别以每种税的税基乘以税率，得出各税种应得的收入，然后加总确定。但考虑这种分类回归因素法计算的理论值与实际相差甚大的弊端，以及现行统计数据不完整、不可靠，加之受旧体制的影响在地方利益的驱动下各地税收征管力度存在较大的差异，同样的税源在不同地区反映的税收不同等情况，确定标准收入时分两步进行。一是按各税种的税基计算，先找出可作为税基的数据，分别以每种税的税基乘以税率，得到各税种应得的收入。二是对那些目前缺乏税基统计数据的税种，暂时按财政预算收入占GDP的比例进行计算，然后加总就是该市县地方财政标准收入。这样既可避免统计数据不可靠的影响，又可使计算的转移支付方案有较大的可操作性。
第三，转移支付数额测算。
转移支付数额的确定，即用标准财政支出数额减去标准财政收入数额乘以各地区标准支出与标准收入差额的补助比例。
在确定各市县均等化程度时，要在省财政的协调下，各地通过协商，确定均等、调剂的程度。即收入大于支出的富裕市县应拿出多少资金补助收入不足支出需要的贫困市县，收入能力不足的市县支出需要到什么程度就可以得到补助。根据确定的平衡程度，计算各市县应转出或转入的数量。计算时，应以各地标准化收支差距的一定比例作为依据。计算得出各地转移支付数额后，具体转出转入的资金运作均通过各地财政与省财政的专项结算进行。
