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第68章 我国舆论监督的理论与建构(1)

写于2003年8月,尚未发表。

“舆论监督”作为党的一个正式文件确认的概念,自从首次出现在1987年党的十三大政治报告中以后,1992年党的十四大、1997年党的十五大和2002年党的十六大政治报告中,均重复出现。十三大政治报告指出:“要通过各种现代化的新闻和宣传工具,增强对政务和党务活动的报道,发挥舆论监督的作用,支持群众批评工作中的缺点错误,反对官僚主义,同各种不正之风作斗争。”十六大报告指出:“认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督,发挥舆论监督的作用。”鉴于这种情况,各传媒和众多的新闻传播学业务期刊、学术期刊,十几年来发表了无数关于舆论监督的文章。最近两三年,关于这个问题的讨论,逐渐从政策宣传层面转向了学术理论研究层面。

一、关于中国舆论监督的性质

现代舆论学研究中的“舆论监督”是一个主谓结构的词组,指的是公众通过舆论这种集合性意见形态,对各种权力组织和其工作人员,以及社会公众人物(包括着名记者)自由表达看法所产生的一种客观效果。这是一种自然存在的、无形的监督形式。公众表达的意见可以是赞扬、批评,形式和渠道也是多样化的。“人口皆碑”、“人言可畏”,便是正、反两种舆论监督的效果。监督,意味着察看,并非一定是批评。舆论作为一种自在的社会意见形态,它对舆论客体的态度形成一种软性监督。舆论的力量不在于它拥有某种有形的权力,而在于舆论对舆论客体造成的一种精神方面的道德压力。与各种权力组织的监督不同,舆论是公开的、自然形成的公众集合意见,它对客体进行的察看、督促,虽然不具备强制力,但可能对客体造成必须按法律或社会道德行事的精神压力。

舆论监督正常发挥作用的前提,是政府信息公开,公众能够全面地获知足够的各方面的信息,特别是政务信息。在这个条件具备的情况下,舆论才可能产生监督的效应。舆论监督的真正实行,需要建构公民社会。公民权利意识强的地区,居民为公共事务所吸引,接触传媒率较高,参与监督的动机是集体的公共目标,而非个人化的依赖、恩从关系和私人利益。中国的舆论监督达到这种情形,尚有很长的路要走。

党的十三大到十六大政治报告关于舆论监督的论述,其基本思路是一致的。即从党的工作角度,将舆论监督视为一种对党政权力机关和工作人员公开的监督形式,而非指监督其他一般性的社会问题,其具体做法是批评工作中的缺点错误。因而,现在说的“舆论监督”与本来意义的舆论监督内涵有所不同。

鉴于现代社会的公众意见主要通过大众传媒这个渠道来表达,社会观念流通中批评又比赞扬更容易引起关注,因而人们常常把舆论等同于大众传媒,赋予其“舆论界”之称,无形中自然存在的舆论监督,变成了传媒监督,而且主要是指传媒的批评性报道。这里两者的差别主要在于,舆论监督是自然存在的公众集合意见造成的某种效果,而传媒监督就不能不带有媒体自身的主观意图,以及媒体背后政治、经济势力对其的操纵。大众传媒在理论上应代表舆论,但是否真正代表舆论,需要具体情况具体分析。即使是传媒监督,它的力量应当在于传媒自身的影响力,这同样是一种软性的监督。传媒的影响力是无形的,不拥有有形的权力。当它代表着舆论的时候,这种监督的力量会显得十分强大,等于“传媒的影响力+现实舆论”在共同作用。

中国的大众传媒都是国有资产,主要媒体由党和政府直接掌控并受到经济扶植,其他媒体也都分属主要媒体或传媒集团、各个党政机构或党领导的团体。它们的重大批评报道,通常得到主管机构的指示。有些重大批评报道是由记者首先发起的,但事后必须得到主管机构的认可才可能继续下去。针对最基层权力组织的批评,针对小型企业和违法事件的批评,媒体拥有一定的自主权。总体上,传媒监督在我国某种程度上是党政权力的延伸或对这种权力的补充。虽然批评者是媒体,但通常被视为某一级政府或党组织的意见,权威性很大。由于这种监督的权力背景,加上传媒反应迅速的职业特征、传媒的公开性,对被批评者造成的精神压力很大,迫使他们必须面对被传媒动员起来的舆论作出回答。

从理论上说,传媒监督只是舆论监督(假定传媒代表了舆论)的一种形式,传媒的批评之所以具有正当性,来自宪法规定的公民的言论出版自由的权利,因为传媒是公民知晓情况和发表意见的公开渠道。如果传媒不承担这种服务职责,得不到公众的承认,批评也就失去了效力。传媒批评的权利不是一种特权,不应成为以传媒面目出现的另一种党政权力。舆论监督本来的意义是公众以“舆论”这种意见形态对舆论客体施加的影响,现在主要由传媒代行这种监督职责,需要防止将公众参与形式化、仪式化。

由于体制性问题,除了中央级传媒,目前各地传媒监督的报道直接涉及本地的人和具体单位的很少。推进舆论监督的较为有效方式有以下三种:1)得到具体的党政权力机构主要负责人的支持,鼓励传媒积极监督下属机关和工作人员。这种情况下的传媒监督成效明显,可以2003年初以前山西省长治市市委书记吕日周支持传媒监督为代表。2)具体的地方立法机构制定舆论监督的法规,以支持传媒的监督。这种情形,以广东省珠海市1999年在全国最早出台《珠海市新闻监督办法》为代表。

3)跨地区的传媒监督。为了防止直接批评本地的腐败现象而使媒体或记者遭遇各种不测,当地的传媒通常只揭露异地的问题,其他地区的传媒亦然,通过这种无奈的但仍有效的办法达到监督的目的。这种情形以《南方周末》为代表。

传媒监督的职责可以概括为以下内容:保证公共权力的正确行使,促成并维护以法治国的社会机制,遏制腐败的滋生和蔓延。如果我国的舆论监督能够以审视的眼光挑剔“好”的领导的某些失职,监督政策的制定和执行中存在的各种问题,以不是将某种程度代行行政职能(诸如查检劣质产品)视为舆论监督,那么这种舆论监督是正常的,也会产生较好的效果。在一定意义上,传媒对权力机构和公务员的监督实行的是“有错推定”

(即“怀疑权”)原则,拥有权力的强势一方在舆论面前得承担无错举证的责任。要求公民对权力机构无疑之信,与政治文明是相悖的。

当然,由传媒代表舆论进行的监督,并不是一种传媒的法定权利。舆论监督本质上是由于媒体的新闻活动,自然形成了传媒与其他社会主体之间一种制度性的监督关系,不依媒体的意志而自由解除,不存在一般法律关系在形成上的偶然性。没有任何一个实体能够保证传媒的正义性。权力机构或工作人员对传媒有所顾忌,并不是惧怕某家媒体、某种舆论,而是因为大众传媒整体的报道与批评,让权力机构和工作人员受到经常的、持续的检查和监督。传媒是在群体的意义上,而不是在个体的意义上,成为社会正义的维护者。因而传媒的舆论监督,只具有群体的正义性,而不具备个体的正义性。

二、舆论监督与司法公正

在传媒代表舆论进行的监督中,传媒监督与司法公正之间的关系,一向是一个棘手的问题。在西方法律界,不论是海洋法系还是大陆法系国家,都排斥“舆论监督司法”这样的概念,担心造成公众对司法的不信任,从而损害法律的权威性。而传媒界,则习惯于形式上担当与主流政治制度对抗的角色,司法便是主流政治制度的替身。但是,由于传媒与司法至少在形式上都宣布其价值追求是“公正”,因而法治国家均将新闻自由和司法公正作为基本价值予以肯定。其实,这两者的追求是有差别的,司法追求的是法律公正,而传媒体现的是自身或受众观念上的道德意义的公正。

中国是社会主义国家,传媒和司法都是在党的领导下,都以为人民服务为根本宗旨,原则上并不处于对立的态势中。但在具体的操作中,出现过传媒对司法施加了不大正确的舆论压力,影响司法公正;也出现了某些司法机关压制正确的舆论监督的事件。矛盾在于两者社会职能和工作性质方面的五项差异:1)

传媒的职业特征在于报道动态的东西、超常的东西,记者们出于职业的追求,多少有些惟恐天下不乱的心态;而司法对待纠纷的态度是消极的,按照法律规定的管辖权限和程序去消弭纠纷。

2)传媒必须在第一时间以最快的速度完成报道任务;而司法审判的时效要宽松得多,以经得起时间的考验着称。3)新闻语言力求标新立异、扣人心弦;司法的用词极为严谨,要求前后一以贯之。4)传媒所说的“事实”,是指记者所见所闻采访所得;而司法事实是以法律为准绳,有确凿证据的事实。5)传媒对司法的监督表现为一种观察和督促,是软性的;而司法代表着国家的终局裁量权,是硬性的。

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