10月28日，备受瞩目的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《依法治国决定》）正式公布。该决定与2013年三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《全面改革决定》）相呼应，成为新一届领导人治国的施政纲领，也是观察中国未来经济社会变迁的“姐妹篇”关键性文件。
一、反腐是法治建设的重点指向
从中共十八大以来空前的反腐力度来看，新一届领导人已经意识到当前腐败的严重性，“亡党亡国”不是杞人忧天。由习近平担任《依法治国决定》文件起草组组长，中纪委书记王岐山担任副组长，就释放出这样的强烈信号。
王岐山曾经指出：当前反腐是治标为治本赢得时间。显然，四中全会依法治国是反腐从治标走向治本的转折点。
在全面提升法治效能的同时，党内法规被上升为反腐的利器。《依法治国决定》提出：1）党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。2）完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。3）党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。
这一点，也是依法治国坚持“中国特色”的重要体现。
二、缺乏法治的市场经济将步入险途
三中全会《全面改革决定》提出了60项、336条改革，但其核心还是经济领域的改革，中心任务是“让市场发挥决定性作用”。一个好的市场经济，必须是公平竞争的市场，而法治是确保公平竞争的不二路径。离开法治，必定出现“权力搅买卖”的格局，最终将陷入吴敬琏所警告的权贵资本主义的险途。正如《依法治国决定》所言，“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”
法治的重要性已经在过去十年得到了反向验证：法治的不完善，导致特殊利益集团的崛起；特殊利益集团的膨胀，又进一步加剧了法治的边缘化。这是一个可怕的恶性循环。吴敬琏反思说，“在改革初期有一个非常天真的想法，认为只要搞了市场经济一切都会好起来。但是经过这么多年，我改变了这种天真的想法。现在各级官员支配资源的权力太大，使得腐败几乎不能遏制。我当时自己也觉得市场经济是一个非常好的道路，但是有一点现在回想起来没有注意到，就是既得利益集团的出现。”
对于市场经济与法治的逻辑关系，习近平在“关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明”中指出，“三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障”。
三、依法治国的关键是“激活”《宪法》
《宪法》贵为国家的根本大法，在实践中其效力有时还不及一些领导的批示。这种局面，根源于宪法实施机制的缺失。中国不仅没有建立违宪审查机制，而且最高法院规定：法院的判决不能直接引用宪法来判，只能以具体的法律来判。这直接导致了宪法被虚置。
习近平总书记多次指出：宪法的生命力在于实施，宪法的权威在于实施。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政；法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。
针对这一关键命题，《依法治国决定》提出从以下角度入手：1）完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；2）加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；3）将每年12月4日定为国家宪法日；在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神；4）建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。
在上述四点措施中，第一点旨在通过宪法解释，让宪法活起来；第二点旨在通过“撤销和纠正”给宪法装上牙齿；第三、四点是至少先从形式上尊重宪法。
四、党与法的关系是核心问题
中国的《宪法》赋予了中共的领导地位，于是就产生了党既要领导法治又要遵守法治的难题。《依法治国决定》要求“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。”
习近平在《依法治国决定》起草说明中指出，“党自身必须在宪法和法律范围内活动。党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论”。
坚持党的领导与依法治国，在理论上可行，但实践中并不容易把握。
五、约束公权力是法治的重点
一个社会不能没有秩序，因此需要公权力（必要之“恶”）。但如何驾驭公权力，确保它不侵犯公民的私权利，这是法治所要面对的核心命题。一旦公权力缺乏有效的制约，其“恶”的一面就容易膨胀。例如，过去十年，在巨大的经济利益驱使下，各级政府不断卷入征地、拆迁、工程项目、招商引资、乱收费、设租寻租、干预司法……李剑阁先生曾经在2012年感叹，“这几年政府强化监管，我个人觉得已经到了不能理解、不能容忍的程度。”
对于如何约束政府行为，防止它变成“到处乱摸的手”，《依法治国决定》提出：1）健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；2）建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论；3）积极推行政府法律顾问制度；4）建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
此外，降低“民告官”的难度，是培养官员法治观念的最有效途经。《行政诉讼法》是主要法律依据，但在实践中时常不能“认真”起来。《依法治国决定》提出，“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。”
这些措施，对于帮助各级政府官员懂法、守法、敬畏法律是非常必要的。
六、环境污染是正在发生的社会危机
最近两年不断加剧的雾霾，成为每年关注度最高、持续时间最长的公众事件，这凸显环境污染危机的严重性。上世纪70年代，罗马俱乐部在《增长的极限》报告非常深刻地指出，“没有环境保护的繁荣是推迟执行的灾难”。现实已经不允许我们继续抱有“先污染后治理”的幻想。李克强总理在2013年《政府工作报告》中呼吁“向污染宣战”。
《依法治国决定》对环境污染问题给予了重点关注，提出“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本”。其中，“大幅度提高违法成本”是治理污染的关键。不久前通过的《环境保护法》修正案，已经打破了原来法律关于大气污染50万元、水污染100万元的罚款上限。
七、司法规制“城管”
几年来，城管暴力执法已经成为社会毒瘤，民众闻城管色变，这完全背离了设立城管的初衷。城管队伍屡屡成为社会不稳定的制造者。
《依法治国规定》对于执法规范问题给予了重点关注：1）推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。2）理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。3）严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。4）严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。5）完善执法程序，建立执法全过程记录制度。6）全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督。
八、司法公正关乎社会稳定
对中国这样一个人口大国而言，社会稳定的重要性不言而喻。要实现真正的社会稳定，具有公信力的司法是主要防线。遗憾的是，过去十年司法公信力遭遇空前危机，导致上访、群体性事件激增。司法公信力不彰，关键是司法腐败。
习近平犀利地指出，“司法领域存在的主要问题是，司法不公、司法公信力不高问题十分突出，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等”。不仅如此，司法也沦为政府官员掠夺利益的“便利工具”。
司法独立是司法公正的前提。提升司法独立，是《依法治国决定》最大的亮点，也是着墨最多的领域：1）建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；2）建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分；3）完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责；4） 最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；5）探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。
上述举措，在三中全会“省以下法院检察院人财物集中到省一级”的基础上，进一步提升了司法的专业性、独立性，特别是巡回法院的设立，更是对美国等法治完善国家经验的大胆借鉴。
如何减少冤假错案是一个时代命题。 习近平说，“我曾经引用过英国哲学家培根的一段话，他说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。这其中的道理是深刻的”。
要减少冤假错案，就必须建立起“程序正义”。“程序正义”的精神就是“宁可放过100个坏人，也不能冤枉一个好人”。要做到这一点并不容易，我们在现实中看到了太多的有罪推定、律师权利缺乏保障、审判前就“供认不讳”、官方媒体在法院之前就“自行审判”等等。
《依法治国决定》强化了“程序正义”的重要性：1）健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。2）推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。3）全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。4）加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。
九、扩大公众参与是实现法治的关键动力机制
法治的根本意义在于“把公权力关键制度的笼子”。公权力当然不会自动就范，而是会想法设法把法治“为我所用”，实现部门利益和地方保护主义法律化。在这样的利益博弈中，要避免法治被特殊利益集团绑架，就必须扩大公众参与。
在扩大公众参与方面，《依法治国决定》明确了以下机制：1）增加有法治实践经验的专职常委比例；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。2）对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，不能久拖不决。3）明确地方立法权限和范围，禁止地方制发带有立法性质的文件。4）探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。5）拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。
结束语
尽管《依法治国决定》未臻完美，还存在这样那样的局限性，但从历史的视野看，没有人会否认这一文件深远的历史意义：它拉开了迈向国家治理现代化的步伐，必将把市场经济引入法治的正轨。正如《决定》所言，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力”。
法学三老之一、85岁的江平教授坦言，“依法治国是长期任务。如果寄希望于开一次全会能把人治和法治问题解决了，那是空想。我没把四中全会看成能够扭转乾坤式的会议，那不太可能。但开会总比不开好，而且是党的历史上第一次以法治作为内容的全会，对学法律的人是个安慰”。
知名律师陈有西认为，“现在先将依法治国概念完整呈现，上升为执政党全党意志和目标，是革命党向执政党转型的重要战略步骤，本身就是一种历史性进步。”
让我们以高度的热情、极大的耐心、持续的参与，来推动法治中国的进步。
