在人类历史上存在过各种不同类型的国家，各种类型国家的实质都是统治阶级的专政。统治阶级在治理国家时，需要有一套行政办事机构，这就是政府。政府是国家的行政办事机构，国家的意志和职能是通过政府来体现的。在历史上，政府具有种种不同的组织形式。
政府体制与社会的根本制度（生产资料所有制）既有一定的关系，又有相对的独立性。政府所属各种机关之间的联系与分工以及互相制约的关系，是对政府工作效率发生影响的重要因素。政府体制与国家类型之间有着什么关系？当代世界上存在着哪些政府体制？在政府所属的各种机关之间又存在着哪些相互联系与相互制约的关系？本章将对以上各种问题逐一加以论述。
一、政府的起源
有关政府的起源，西方政治学家的解释分为两大学派：一是“有机论”；二是“契约论”。根据“有机论”的观点，由于人类的社会本性以及人类需要秩序和管理，所以，政府始终和人类并存。政府的发展仅仅是与从家庭为单位到一个更加复杂和相互联系的实体组成的社会发展相平行的。在《中国政府管理百科全书》一书中写道：“美国政治领袖约翰·卡尔霍恩，在其《政府论》和专题论文中写道：‘人类之所以有组织，是由于政府对社会的存在是必要的，而社会又是人类的存在及其才能的尽善尽美所必要的。’”
“有机论”现在已成为关于政府起源和性质的许多传统理论的基础。17世纪英国的詹姆斯一世和罗伯特·弗尔默爵士曾利用这一理论来维护“君权神授论”，这是中世纪和17世纪后期，西方世界广泛奉行的一种理论。13世纪经院哲学家圣·托马斯·阿奎那使用了亚里士多德信奉的“有机论”观点来阐明政府和国家是上帝意志显示的产物。
“契约论”认为政府契约就是每个人同意放弃各自的独立的条款。这种见解最著名的代表人物是17世纪英国思想家托马斯·霍布斯、约翰·洛克和18世纪法国思想家让·雅克·卢梭。所有这些理论家似乎是在利用自然状态的概念为一种理论上的手段来避免解答人类是怎样逐步成为“社会的人”这个复杂问题的。由于他们关于自然状态的概念互有不同，因而形成了他们关于政府权力目的和范围的不同观点。
卢梭在其经典著作《社会契约论》中指出：“人生来是自由的，但他处处都受枷锁之束缚。”显然，他所关注的是现存政府的合法性——政府权力的来源和范围。霍布斯和洛克两人的哲学似乎提供了关于自然状态和政府契约的有趣对照。霍布斯在《利维坦》一书中，假设在自然状态中，人类卷入了“一切人对一切人的战争”。在这个状态中，人生是“孤独的、穷困的、淫猥的、野蛮的和短促的”。根据霍布斯的这个前提，政府是人们寻找自我保护的机构。设立政府或君主（在一个国家里，享有至高无上的统治权）的目的，是保障每个人或公民能够免于自己的权利受到侵犯。根据这个理由，在霍布斯的理论中，国王或政府实际上被授予完全的权力以统治国家或社会中每一个成员。约翰·洛克在他的《政府论》中指出，政府的出现仅是出于便利解决两个人或更多人之间的争端的需要。洛克假定政府的目的在于保护生命、自由和财产。对洛克来说，政府代表着一种统治者与被统治者之间的同意，只要政府为被统治者的利益服务，他们就将支持那些当权者们。洛克的《政府论》为美国的《独立宣言》提供了哲学基础。《独立宣言》的主要起草人托马斯·杰裴逊受了约翰·洛克的影响，他在《独立宣言》第二节中写道：“‘生命、自由和幸福之追求’，是我们‘不可转让的权利’”。这一句话很像缩写了的洛克理论。霍布斯和洛克相信，保护和保存个人的生命不仅仅是建立政府的动机，而且也是政府建立后的主要追求目标。
根据马克思主义经典作家对政府起源的经典描述，政府是伴随国家的出现而产生的，同时也是伴随着国家的消亡而消亡的。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中指出：“国家是在氏族制度的废墟上发展起来的，是社会发展到一定阶段的产物。国家是怎样靠部分地改造氏族制的机关，部分地用设置新的机关来排挤掉它们，并且最后全部以真正的权力取代它们而发展起来的。”由此可见，恩格斯考虑国家的起源时，就考虑了政府机构的设置，正是由于这些机构的设立，才使国家拥有了统治的权力。统治者为了实现更好的统治，就需要一种机构来对被统治者进行统治。这就形成了真正意义上的政府。因此，政府就成了国家权力的执行者，国家的运转也要依赖于政府。同时，列宁认为：“国家是阶级矛盾不可调和的产物，因此，需要建立一种‘秩序’，使阶级冲突得到缓和。”政府就是应这种“秩序”而产生，被用来调和这一矛盾的执行机关。
二、政府的含义
政府一词，历来就有广义和狭义两种不同的解释。在资本主义世界，实行总统制的国家，政府通常是指中央和地方政府全部的立法、行政和司法等机关，这就是所谓广义的解释；在实行议会内阁制的国家，政府通常是指中央和地方的行政机关，这就是所谓狭义的解释。
对于行政机关的涵义，也有不同的见解：一种意见认为，它是指除立法和司法机关以外的全部行政机构。总统、总理、国务卿、部长、司局长、外交官、陆海空军的军官以及各级地方行政官员，都是政府官员的一部分。把上述各类官员所在的办事机构加在一起，就构成一个国家的全部行政机关。另一种意见认为，就连司法部门的官员也应该包括在内。因为这些官员的职责在于解释宪法和执行法律，这是执行国家意志即统治阶级意志的一种重要职能。也有人理解得更为狭窄，认为行政机关仅仅指国家最高的行政机构，或者称为中央行政机关，它是负责领导和监督全国各种附属机构行使其职权的机关。
在社会主义国家，政府通常也是指行政机关，例如把中华人民共和国的国务院和地方行政机关、朝鲜民主主义人民共和国的政务院和地方行政机关称为政府。
以上几种不同的解释，乍看起来区别只在于范围有广狭之分，难以定其是非优劣，但如果从政府与国家的本质着眼，则不难有所取舍。国家是统治阶级实施阶级压迫的工具，而政府则是统治阶级所掌握的最主要的具体的国家机器，是行使国家权力和实施阶级统治的工具。统治阶级通过政府把自己的意志上升为国家意志，也就是说，把自己阶级的意志通过立法、行政和司法等机关表达出来，要求人们遵守和服从。所以在本质上讲，政府应该包括立法、行政和司法等机关在内。但在特定场合下，政府一词也可以用来专指国家行政机关。
三、政府的划分
对政府进行划分，古代的政治学家对其就有过研究，而现代政治理论家在谈到政府时，避免用坏的、好的、较好的或最好的这类概念。
大多数学者采取了与亚里士多德相似的观点，就是说，如果政府要有效地保护生活在那个社会的人民。那么，国家的组织结构和法律程序（即政府）必须在某种程度上，与这个社会的性质和组成相适应。
政府的划分也是随着历史的发展，不断改变自己的形态，从而形成不同的划分方式。我们强调的现代政府，可以依据政府权力的归属、政府拥有权力的大小、政府的组织形态等标准进行划分。
第一，按政府权力的归属来划分，可以将政府分为少数人管理的政府和多数人管理的政府。亚里士多德在建立政府分类法时，是依照统治权力（即国家或社会内部作出决定的至高无上的权力）的归属来描述政府的。他认为“贵族政体”是少数人管理政府的最好形式，而寡头政体则是一种腐败的或暴虐的政府形式。对多数人管理的政府，也同样作出这样的区别。亚里士多德把“民主政体”描绘为接近于无政府和无法律状态的群众统治，另一方面又把立宪政府看做共和制政府的一种“纯洁”形式，它遵守宪政制度和法治，避免“暴民统治”的极端行为。
第二，按政府拥有权力的大小，可以将政府划分为极权制政府和立宪制政府。在极权制政府下，政府作为国家的代理机构，试图控制公民个人的一切活动，如君主制政府就是其中典型。在立宪制政府下，政府的权力受到各种法律和其它机构的限制，从而避免权力过分集中在某个机构，保障了个人的自由。如英国宪法包含了已经确立的权力限制和几个世纪来逐步形成的法律程序规律。美国宪法是现代首先明确限制政府对人民的权力的宪法之一。
第三，按政府的组织形态，可以将政府划分为直线型政府和职能型政府。直线型政府是指政府组织纵向分为若干层，每个层所管的业务性质相同，各自对上层负责。职能型政府是指政府组织平行划分为若干部分，每个部分所管的业务不同。
四、政府与国家
简单地说，国家是权力主体、政府则是国家权力的代表和执行机关。用卢梭的话来说：“这两种共同体之间有着这样一种本质的不同，即国家是由于它自身而存在的，但政府则只能是由于主权者而存在的。”即政府是国家的代理人。但是，“政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人”。
一般说来，政府是国家权力的集中代表者与公共服务的执行者。
国家与政府混为一谈是有历史根源的。从西方国家来看，最早的国家形态是古希腊、古罗马的城邦国家，典型的是雅典城邦国家，特征是官吏制；中世纪是封建领地，特征是分封制；后来又出现了城市共和国，特征是自治行会组织；中世纪末期出现的是君主专制国家，特征是集权、专制；随着资本主义生产方式的出现，民族国家产生了，民族与国家形成为统一体，民主代议制、共和制、主权等现代国家和政府的特征才突出地表现出来。
按一些较权威的解释，政府即国家行政机关，又称国家管理机关，是指一个国家的统治阶级运用国家权力，组织和管理国家事务的机关，是国家机构的组成部分，是统治阶级实施其政策的主要工具。
卢梭认为：“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”对于西方资产阶级来说，政府的目的主要在于保护私有财产。
洛克指出：“人们联合为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。”这是政府发挥“守夜人”作用的核心内容。
政府与国家的关系，简单地说，政府是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，是国家的代言人。政府是国家的代表，是国家机器的主要组成部分，因而国家的性质决定了政府的性质：国家是阶级统治和进行社会管理的机器，而政府就是代表统治阶级实行政治统治和公共管理的机构。统治阶级利用统治地位将本阶级的意志上升为国家意志，并通过政府将其贯彻为普遍性的全社会意志。因此，哪怕是资产阶级国家也会通过“主权在民”、“社会契约”等理论将其政权装扮成全民政府，成为人民一般利益的代表。国家作为整个社会的代表，集中行使公共权力，而政府正是作为这种公共权力的行使者，是社会民众必须服从的行政力量。
一、分权学说对政府机构设置的影响
在研究政府机构时，有必要对分权学说先作一番扼要的介绍，这是因为当代绝大多数国家政府机构的设立，都或多或少受到这一学说的影响。
在实行君主专制或其他独裁统治的国家，其政府机构中即使有立法、行政、司法等机关的设置，其最后的决定权仍由最高统治者所左右，因此根本谈不上分权的问题。我国古代的政府机关从来就是只有分工而不谈分权，因为当时的理论就是国君必须全权在手。但西方学者们为了研究政权的性质以及为了避免暴政，分权原则却是很早就提出了的。早在古希腊时代，亚里士多德就在他著的《政治学》中，把政权分为三类：（1）讨论权，即研讨有关宣战、媾和、缔约和立法等重大政策问题的权力。
（2）行政权。（3）司法权。这可以说是三权分立学说的萌芽，但他还没有提出三权互相制衡的问题。法国学者布丹（Jean Bodin）在他的《论共和国》一书中宣传温和的民主制度的好处，并主张把司法权从君主手中划分出来，他企图借此限制王权，以便为以资产阶级为首的城市人民争取某些权利和自由。到17世纪英国学者洛克正式提出立法权、行政权与联盟权分立，而以立法权为主体的分权学说，指望以此作为当时已经由资产阶级掌握领导权的代议制的理论根据。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠在前人学说的基础上创立了比较完整的行政、立法和司法三权分立学说。
他说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”他虽然主张君主立宪制，但他的学说曾对资产阶级革命产生深远影响，并且一直成为各资本主义国家建立政府体制所公认的基本原则。美国经过革命战争取得独立后，在制定宪法时正式采取了这种三权分立学说并使这三种权力互相牵制，这就是有名的所谓“制衡（牵制与平衡）原理”。对此，马克思说，现代资产阶级国家“最完善的例子就是北美”。
社会主义国家所实行的是社会主义民主制度。人民当家作主，直接参与国家政权的管理，是新形式的政府体制，它不需要按照资产阶级的那种分权原则，而是实行立法机关与行政机关协调一致的议行合一制度，这在我国政治实践中已经行之有效。归根结底，政府体制的形式还是决定于国体的性质。至于具体的国家机关的设置和它们互相间的权力关系，特别是保证司法工作的独立，以加强法制，保障民主等，在我国是属于调整政府机构、进一步改善国家领导体制，向高度民主化发展的问题。
政府机构实际上就是国家机关或国家机构。政府是制定和执行政策的机构。政府机构为政治行为的展开提出了稳定性的权威框架。
政府是国家的组织要素或政治机器，是体现达到国家目的的形式，是表现、执行、解释国家意志的机关。在人民当家作主的国家，如果把国家比作公司，人民便是股东，政府是董事会和监事会。国家的作为，实际上就是政府的作为。因此，国家的本质决定着政府行为的性质和政府机构的设置。
