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第8章 关于《中华人民共和国森林法修正案(草案)》的说明

1997年10月29日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

林业部部长陈耀邦

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

我受******的委托,现就《中华人民共和国森林法修正案(草案)》作如下说明:

《中华人民共和国森林法》(以下简称森林法)自1985年1月1日实施以来,在保护、培育、合理利用森林资源和加快国土绿化方面发挥了重要作用。但是,随着经济和社会发展,森林资源的保护与管理出现了一些新的情况,森林法的某些规定已经明显不适应形势发展的需要,亟需修改、完善。1988年以来,全国人大代表和全国政协委员不断提出修改森林法的建议和议案;修改森林法还列入了《八届全国人大常委会立法规划》。据此,林业部在总结实践经验、深入调查研究、广泛听取意见的基础上,草拟了《中华人民共和国森林法修正案(送审稿)》,于1996年4月上报******。之后,******法制局征求了财政部、国家土地管理局等22个部门和黑龙江、福建等14个省、自治区、直辖市以及中国林业科学院等4个科研单位的意见,到广东、福建、河北三省进行了实地调查研究。在此基础上,与林业部对送审稿进行了反复研究、修改,形成了《中华人民共和国森林法修正案(草案)》(以下简称草案)。这个草案已经******常务会议讨论通过。现就主要情况说明如下:

一、关于国有重点林区林权证的核发

森林法第三条第二款规定:“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,核发证书,确认所有权或者使用权。”

实践中,由于一些地区从局部利益出发,通过确权发证蚕食国有重点林区,导致中央投资形成的国有森林资源的流失和破坏。1989年,******办公厅在对林业部关于向东北、内蒙古国有林区各林业局核发林权证问题的批复(国办通〔1989〕36号)中明确规定,经******同意,由林业部核发东北、内蒙古国有林区各林业局的林权证。几年来的实践证明,由林业部直接核发国有重点林区的林权证,是控制森林资源流失和破坏的有效措施,有必要上升为法律。因此,草案将森林法第三条第二款修改为:“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,核发证书,确认所有权或者使用权。经******批准确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地,由******林业主管部门登记造册,核发证书。”

二、关于林地使用权和林木的流转

近几年来,随着社会主义市场经济的发展,实践中出现了中幼林转让、中幼林合营、林地出租造林以及林地使用权、林木折价入股等多种森林资源流转形式。这对优化生产要素配置、盘活森林资源资产、促进林业发展,起了重要作用。但是,由于森林法对此没有规定,由此也产生了因转让等行为不规范而导致森林资源流失的现象,有必要从法律上肯定森林资源流转等行为并加以规范,以更好地指导、促进林业的改革和发展。鉴于实践中的中幼林转让、合资、合作造林、营林等情况较为复杂,涉及到如何转让等问题,需要由******作出具体规定。因此,草案对森林法新增加一条,作为第十三条,规定:“森林、林木可以转让;林地使用权和林木可以作为合资、合作造林、营林的出资或者合作条件。具体办法由******规定。”

三、关于征用、占用林地的管理

森林法第十五条规定:“进行勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏,应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的,按照有关法律规定办理。占用、征用林地面积二千亩以上的,报******批准。”

我国是一个少林国家,森林面积仅占世界森林面积的3.3%,而森林、林木被大面积占用或者征用的情况时有发生。为了加强对征用、占用林地的管理,有效保护森林资源,******办公厅1994年《关于加强森林资源保护管理工作的通知》(国办发〔1994〕64号)中明确规定:“征用、占用林地,要经林业部门初审同意,严格履行审批手续”。几年来的实践证明,在批准征用、占用林地改作建设用地前,由林业部门初审把关,是控制占用林地、保护森林资源的有效措施,十分必要。为了进一步加大对森林资源的保护力度,有必要将国办发〔1994〕64号文件的这一规定上升为法律。因此,草案将森林法第十五条改为第十六条,修改为:“进行勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏,应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照土地管理法和******有关规定办理建设用地审批手续。”这样规定,并不改变土地管理法规定的征用、占用土地审批程序。

四、关于森林生态效益补偿

防护林和特种用途林主要是为保持水土、涵养水源、调节气候、美化环境等服务,无法进行市场交换,造林、营林的投入也就无法通过市场交换得到回收和补偿,为了保证其进行再生产,1992年《******批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》(国发〔1992〕12号)要求:“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度,实行森林资源有偿使用。”1993年《******关于进一步加强造林绿化工作的通知》(国发〔1993〕15号)进一步要求:“要改革造林绿化资金投入机制,逐步实行征收生态效益补偿费制度。”1996年《****中央、******关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》(中发〔1996〕2号)规定:“按照林业分类经营原则,逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制,加快森林植被的恢复和发展。”据此,经商财政部同意,草案在森林法第六条中增加一项,作为第六项,规定:“建立防护林和特种用途林生态效益补偿制度。”

五、关于森林公安机关的任务

森林公安机关建立于五六十年代,“****”期间一度撤销。党的十一届三中全会之后,根据党中央、******的决定,森林公安机关得到恢复与发展,目前已成为保卫森林资源、维护林区社会治安的重要力量。森林公安机关的职责是维护林区社会治安、负责保卫森林资源,同时对盗伐、滥伐等违法行为实施行政处罚。但是,《行政处罚法》实施后,由于没有法律授权,森林公安机关难以再对盗伐、滥伐等违法行为实施行政处罚。因此,需要在修改森林法时明确森林公安机关的任务。经商公安部同意,草案对森林法增加一条,作为第十八条,规定:“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关,负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源,并可以依照本法规定,实施由林业主管部门实施的行政处罚。”“武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。”

六、关于珍贵木材的出口

1981年,我国参加了《濒危野生动植物种国际贸易公约》。按照公约的要求,草案对森林法增加一条,作为第三十六条,规定:“国家禁止、限制出口珍贵木材。禁止、限制出口的珍贵木材名录及珍贵木材的年度限制出口总量,由******林业主管部门会同有关部门制定,报******批准。”“出口国家限制出口的珍贵木材的,应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核,报******林业主管部门批准,海关凭******林业主管部门的批准文件查验放行。出口的木材属于《濒危野生动植物种国际贸易公约》规定的濒危物种的,并应当向国家濒危物种进出口管理机构申请办理允许出口证明书,海关并凭允许出口证明书查验放行。”

七、关于法律责任

近几年,在保护森林资源的实践中出现了一些新情况、新问题,需要对森林法中的法律责任条款作必要的修改。同时,森林法中的法律责任条款也需要与修改后的刑法衔接。因此,草案对森林法第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条作了修改,分别改为第三十七条、第三十九条、第四十条、第四十三条;对非法采伐、毁坏珍贵树木以及非法收购和运输木材的行为,增加了法律责任规定,分别作为第三十八条、第四十一条、第四十二条。这样修改,目的是加大执法力度,加强森林资源的保护和管理。

此外,草案还对森林法的个别文字作了修改,对条款顺序作了相应调整。

我的说明完了,请审议。

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