2014年8月25日在第十二届全国人民代表大会
常务委员会第十次会议上
国家工商行政管理总局局长张茅
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受******委托，现对《中华人民共和国广告法（修订草案）》作说明。
一、修订的必要性
《中华人民共和国广告法》（以下称现行广告法）自1995年2月1日施行以来，在规范广告活动、促进广告业健康发展和保护消费者权益方面，发挥了重要作用。近年来，随着我国广告业迅速发展和互联网广泛应用，广告发布的媒介和形式发生了较大变化，现行广告法的有关规定过于原则，约束力不强，对一些新问题、新情况缺乏规范，已不能完全适应广告业发展的客观需要：一是广告准则内容不够完备，针对性不强，药品、医疗器械、农药、兽药、烟草等广告准则内容较为单薄，保健食品、医疗、教育、培训、房地产等广告缺乏专门规定。二是广告活动规范不够明晰，广告主、广告经营者、广告发布者和广告荐证者的义务与责任缺乏清晰界定，对未成年人权益保护不够，对网络广告的监管需要加强。三是虚假广告的认定标准亟待明确，有效惩治虚假广告的法律依据还不完善。四是法律责任的针对性和操作性不强，惩处力度不够，难以有效遏制广告违法行为。
近年来，社会各界对修改、完善现行广告法，依法严厉打击虚假违法广告的呼声十分强烈，多位全国人大代表、政协委员提出了修法的建议和提案。全国人大常委会将该项目列入十二届全国人大常委会立法规划的一类项目和2014年6月初次审议的法律案。
2009年9月，工商总局向******报送了《中华人民共和国广告法（修订送审稿）》（以下简称送审稿）。法制办收到此件后，多次征求有关中央国家机关、部分地方人民政府、企业和专家的意见，进行了实地调研和问卷调查，召开了座谈会、论证会，通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见，会同工商总局等部门对送审稿进行反复研究修改，形成了《中华人民共和国广告法（修订草案）》（以下简称修订草案）。修订草案已经2014年6月4日******第50次常务会议讨论通过。
二、修订草案的主要内容
（一）补充、完善广告准则。一是对药品、医疗器械广告准则作了完善（第十六条），新增保健食品、医疗广告准则（第十七条），禁止除药品、医疗器械、医疗广告外的其他广告涉及疾病治疗功能（第二十六条）。二是补充、完善农药、兽药广告准则，增加饲料、饲料添加剂广告准则和种子、种畜禽、水产苗种和种养殖广告准则（第十九条、第二十五条）。三是增加教育、培训、招商、房地产广告准则（第二十二条、第二十三条、第二十四条）。四是对发布烟草广告的媒介、形式和场所作了更严格的限制，明确规定不得设置户外烟草广告（第二十条）。
（二）严格规范广告主体的行为。一是明确广告主应当对广告内容的真实性负责（第三十三条）。二是增加广告荐证者的行为规范（第三十九条）。三是增加专条规定未成年人保护问题（第四十条）。四是规定公共场所的管理者或者电信业务经营者、互联网信息服务提供者的广告管理责任（第四十四条）。
同时，经过对现行广告法规定的行政许可进行评估，取消了广告经营登记，并根据行政许可法的要求，进一步明确了广告发布登记的条件和登记机关。（第二十九条）
（三）明确界定构成虚假广告的具体情形。修订草案明确规定下列情形构成虚假广告：一是推销的商品或者服务不存在的；二是推销的商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息，或者服务的内容、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息，以及与商品或者服务有关的允诺等与实际情况不符，对购买行为有实质性影响的；三是使用虚构、伪造或者无法验证的科研成果、统计资料、调查结果、文摘、引用语等信息作证明材料的；四是虚构使用商品或者接受服务的效果的。（第二十七条）
（四）提高法律责任的可操作性和震慑力。一是加大惩处力度。对发布虚假广告等重点违法行为提高罚款幅度，对2年内有3次以上严重违法行为或者有其他严重情节的加重处罚，对广告费用无法计算的规定相应的罚款额度（第五十四条、第五十五条）。二是增加广告荐证者的法律责任。规定广告荐证者明知或者应知广告虚假仍在广告中对商品、服务作推荐、证明的，由工商行政管理部门没收违法所得，并处违法所得1倍以上2倍以下的罚款；损害消费者合法权益的，依法承担连带责任（第五十八条）。三是补充规定民事责任。在现行广告法有关民事责任条款的基础上，规定广告主、广告经营者、广告发布者、广告荐证者违反其他法律、行政法规规定，损害消费者合法权益的，消费者有权依照有关产品质量、消费者权益保护、合同、侵权责任、食品安全等法律、行政法规规定，要求其承担相应法律责任（第六十六条）。
此外，修订草案还规定国家鼓励、支持开展公益广告宣传活动，公益广告的管理办法，由******工商行政管理部门会同有关部门制定。（第七十三条）
《中华人民共和国广告法（修订草案）》和以上说明是否妥当，请审议。
第十章全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国广告法（修订草案）》修改情况的汇报
全国人民代表大会常务委员会：
常委会第十次会议对广告法（修订草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将修订草案印发各省、自治区、直辖市、中央有关部门和部分高等院校、研究机构征求意见。在中国人大网全文公布修订草案征求社会公众意见。法律委员会、财政经济委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门和部分全国人大代表对修订草案的意见。法律委员会、法制工作委员会还到安徽、重庆、云南等地进行调研，听取意见；并就修订草案的有关问题与财政经济委员会、******法制办公室、国家工商总局交换意见，共同研究。法律委员会于12月2日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对修订草案进行了逐条审议。财政经济委员会、国家工商总局的负责同志和******法制办公室的有关同志列席了会议。12月15日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。现将广告法（修订草案）主要问题的修改情况汇报如下：
一、修订草案第二条中规定，本法所称广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。一些常委委员、地方、单位提出，这一条实际上是关于本法调整范围的规定，现在的写法不够严谨；有的建议删除“承担费用”。法律委员会经研究，建议修改为：在中华人民共和国境内，商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动，适用本法。（修订草案二次审议稿第二条第一款）
二、修订草案第十条对广告中不得含有的内容作了列举规定。有的常委委员、部门提出，为了维护军队标志的尊严，同时避免误导消费者，应当禁止在广告中使用军旗、军徽、军歌。法律委员会经研究，建议在广告不得含有的内容中增加使用或者变相使用中华人民共和国的“军旗、军徽、军歌”。（修订草案二次审议稿第九条第一项）
三、修订草案第十七条中规定，药品、保健食品、医疗器械、医疗广告不得利用医药科研单位、学术机构、医疗机构、行业协会或者专业人士、患者的名义作推荐证明。有的常委委员、地方提出，上述四类商品和服务，关系消费者的生命健康和人身安全，且功效因人而异，不但不得利用科研机构、专业人士和患者进行推荐证明，也不得利用其他任何广告代言人的名义和形象作推荐证明。法律委员会经研究，建议将这一规定修改为：药品、保健食品、医疗器械、医疗广告不得利用医药科研单位、学术机构、医疗机构、行业协会、专业人士、患者或者其他广告代言人的名义或者形象作推荐、证明。（修订草案二次审议稿第十六条第一款）
四、修订草案第二十条、第二十一条在现行规定的基础上，对发布烟草广告的媒介、形式、场所以及烟草广告内容作了进一步的限制。在常委会审议和征求意见中，对烟草广告问题有两种不同意见：一种意见认为，为了保护人民健康、预防青少年吸烟，应当完全禁止烟草广告；另一种意见认为，修订草案的规定已经******有关方面反复研究论证，不宜完全禁止。法律委员会经研究，建议在修订草案的基础上对烟草广告作出更为严格的限制，将有关规定修改为：一是，禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物、移动通信网络、互联网等大众传播媒介和形式发布或者变相发布烟草广告；二是，禁止在公共场所、医院和学校的建筑控制地带、公共交通工具设置烟草广告，禁止设置户外烟草广告、橱窗烟草广告；三是，烟草制品生产者或者经营者发布的迁址、更名、招聘等启事中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容；四是，其他商品或者服务的广告、公益广告中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容；五是，经******工商行政管理部门批准发布的烟草广告中，不得出现吸烟形象，不得诱导、怂恿吸烟，不得明示或者暗示吸烟有利于人体健康、解除疲劳、缓解精神紧张，不得使用低焦油含量、低危害等用语，并应当显著标明“吸烟有害健康”。按照上述修改，除了在烟草制品专卖点的店堂室内可以采取张贴、陈列等形式发布经******工商行政管理部门批准的烟草广告，以及烟草制品生产者向烟草制品销售者内部发送的经******工商行政管理部门批准的烟草制品广告外，其他任何形式的烟草广告均被禁止。（修订草案二次审议稿第十八条）
五、有的常委委员提出，为了更好地保护未成年人权益，促使未成年人健康成长，建议根据未成年人身心发展的规律和特点，对涉及未成年人的广告活动作出相应规范。法律委员会经研究，建议增加针对十四周岁以下未成年人发布广告的内容准则的规定：不得含有劝诱未成年人要求家长购买广告商品或者服务的内容；不得含有可能引发未成年人模仿不安全行为的内容。（修订草案二次审议稿第三十七条第二款）
六、有的常委委员和地方、部门提出，报纸、期刊、广播电台、电视台等大众传播媒介，影响力巨大，应对其发布广告的行为进一步严格规范，强化责任。法律委员会经研究，建议增加以下规定：一是，广播电台、电视台发布广告，应当遵守******有关部门关于时长、方式的规定，并应当对时长作出明显提示。二是，大众传播媒介有义务发布公益广告；报纸、期刊、广播电台、电视台应当按照规定的版面、时段、时长发布公益广告。三是，广播电台、电视台、报刊出版单位发布违法广告的，或者以新闻报道形式发布广告的，除由工商行政管理部门依法处罚外，有关部门还应当对负有责任的主管人员和直接责任人员依法给予处分；情节严重的，并可以暂停广告发布业务。（修订草案二次审议稿第十四条第三款、第六十五条、第七十一条第二款）
七、一些常委委员、地方、部门和单位提出，网络逐渐成为广告发布的重要媒介，实践中网络广告违法、影响用户使用网络等问题较为突出，建议增加有针对性的规定，加强对网络广告行为的规范。法律委员会经研究，建议增加以下规定：一是，明确本法的各项规定均适用于互联网广告。二是，互联网信息服务提供者利用互联网发布广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。（修订草案二次审议稿第四十一条）
八、一些常委委员、地方和单位提出，虚假广告欺骗、误导消费者，影响广告业健康发展，损害社会经济秩序，建议进一步明确责任主体、加大惩处力度。法律委员会经研究，建议作如下修改：一是明确规定，广告主对广告内容的真实性负责，发布虚假广告的，应当承担相应的法律责任。二是明确规定，对明知或者应知广告虚假仍予设计、制作、发布的广告经营者、广告发布者，以及明知或者应知广告虚假仍在广告中对商品、服务作推荐、证明的广告代言人，依法给予行政处罚。三是明确规定，关系消费者生命健康的商品或者服务的虚假广告，广告经营者、广告发布者、广告代言人应当依法承担连带责任。（修订草案二次审议稿第五十二条、第五十三条、第五十九条）
九、有的常委委员提出，为进一步规范广告活动，保护消费者权益，应当加强广告监管，强化广告监管部门的责任，对不作为、******的，实行问责。法律委员会经研究，建议增加以下规定：一是，工商行政管理部门应当建立健全广告监测制度，完善监测措施，及时发现和依法查处违法广告行为。二是，工商行政管理部门和有关部门不依法履行职责的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报。接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。三是，工商行政管理部门对在履行广告监测职责中发现的违法广告行为或者对经投诉、举报的违法广告行为，不依法予以查处的，对负有责任的主管人员和直接责任人员，依法给予处分。（修订草案二次审议稿第四十六条第二款、第五十条第二款、第七十条第一款）
此外，还对修订草案作了一些文字修改。
修订草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议提请本次常委会会议继续审议。
修订草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会
2014年12月22日
第十章全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国广告法（修订草案）》审议结果的报告
全国人民代表大会常务委员会：
常委会第十二次会议对广告法（修订草案二次审议稿）进行了审议。会后，法律委员会、法制工作委员会召开立法论证会，就有关问题进行立法论证；召开座谈会，就违法广告治理问题，听取北京市部分媒体和主管部门的意见；在中国人大网全文公布修订草案二次审议稿征求社会公众意见。法律委员会、法制工作委员会还到福建进行调研，听取意见；并就修订草案的有关问题与财政经济委员会、******法制办公室、国家工商总局交换意见，共同研究。法律委员会于4月2日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对修订草案进行了审议。国家工商总局的负责同志和财政经济委员会、******法制办公室的有关同志列席了会议。4月10日，法律委员会召开会议，再次进行审议。法律委员会认为，为了进一步规范广告活动，促进广告业健康发展，保护消费者合法权益，在总结实践经验的基础上，对现行广告法进行修改是必要的。修订草案经过两次审议修改，已经比较成熟。同时，提出以下主要修改意见：
一、修订草案二次审议稿第十六条对药品广告准则作了规定。有的常委委员和部门、单位提出，为保证用药安全，保护患者权益，应当对药品广告进一步严格规范，要求药品广告内容应当包括禁忌、不良反应。法律委员会经研究，建议在修订草案二次审议稿第十六条中增加规定，药品广告的内容不得与******药品监督管理部门批准的说明书不一致，并应当显著标明禁忌、不良反应。（修订草案三次审议稿第十六条第二款）
二、修订草案二次审议稿第十六条对保健食品与药品的广告准则一并作了规定。有的常委委员提出，将保健食品和药品并列，规定同样的广告准则，不尽妥当；有的建议对保健食品广告作出更有针对性的严格规范。法律委员会经研究，建议将保健食品广告准则单列一条，并增加规定，保健食品广告不得涉及疾病预防、治疗功能，不得声称或者暗示广告商品为保障健康所必需，并应当显著标明“本品不能代替药物”。同时，规定了相应的法律责任。（修订草案三次审议稿第十八条、第五十八条第一款第三项）
三、有的常委会组成人员和地方、单位提出，目前一些媒体以健康、养生栏目等形式变相发布医疗、药品、医疗器械、保健食品广告，误导消费者，应当明确禁止。法律委员会经研究，建议增加规定，广播电台、电视台、报刊音像出版单位、互联网信息服务提供者不得以介绍健康、养生知识等形式变相发布医疗、药品、医疗器械、保健食品广告。（修订草案三次审议稿第十九条）
四、有的常委会组成人员提出，为促进母乳喂养，应当增加禁止利用大众传播媒介发布母乳代用品广告的规定。法律委员会经研究，建议增加一条规定：禁止在大众传播媒介或者公共场所发布声称全部或者部分替代母乳的婴儿乳制品、饮料和其他食品广告。并对违反这一规定的法律责任相应作了规定。（修订草案三次审议稿第二十条、第五十七条第三项）
五、修订草案二次审议稿第十八条在草案基础上以列举的方式对发布烟草广告的媒介、公共场所、形式等作了进一步限制，即除了在烟草制品专卖点的店堂室内发布经工商部门批准的烟草广告，以及烟草制品生产者向烟草制品销售者内部发送的经工商部门批准的烟草广告外，其他形式的烟草广告均被禁止。有些常委会组成人员主张全面禁止烟草广告；有些常委会组成人员建议对烟草广告进一步严格限制，或者在表述上进一步修改完善；也有的常委委员提出，对烟草广告，既要严格限制，又要考虑烟草生产是一些地区农民增收的重要渠道的实际情况。有的常委会组成人员提出，在烟草专卖点和销售渠道进行的介绍，不属于向社会公众发布烟草广告。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“禁止在大众传播媒介或者公共场所发布烟草广告”。“烟草制品生产者或者销售者发布的迁址、更名、招聘等启事中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容”。“烟草制品生产者或者销售者不得利用其他商品或者服务的广告、公益广告，宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容”。（修订草案三次审议稿第二十二条）
六、修订草案二次审议稿第三十五条对广告代言活动作了规定。有的常委会组成人员和地方、单位提出，应当对广告代言活动进一步严格规范，对于曾经为违法广告代言的人，应禁止其在一定期限内再为广告代言。法律委员会经研究，建议在这一条中增加规定：对在虚假广告中作推荐、证明受到行政处罚未满三年的自然人、法人或者其他组织，不得利用其作为广告代言人。（修订草案三次审议稿第三十八条第二款）
七、有的常委会组成人员和部门提出，应当进一步加强对医疗广告的管理，加大对违法发布广告的医疗机构的处罚力度，将现行有关规章的规定上升为法律。法律委员会经研究，建议在修订草案二次审议稿第五十二条、第五十五条中分别增加规定：医疗机构违法发布广告，情节严重的，除由工商行政管理部门依照本法处罚外，卫生行政部门可以吊销诊疗科目或者吊销医疗机构执业许可证。（修订草案三次审议稿第五十五条第二款、第五十八条第二款）
八、有的常委委员和单位提出，治理违法广告，要形成部门合力，一方面工商部门要加强监督管理，另一方面，新闻出版广电等媒体主管部门也要切实履行对媒体的监管职责，建议增加媒体主管部门的相应责任的规定。法律委员会经研究，建议在修订草案二次审议稿第六十五条中增加规定：新闻出版广电部门以及其他有关部门对有广告违法行为的广播电台、电视台、报刊音像出版单位，不依法予以处理的，对负有责任的主管人员和直接责任人员，依法给予处分。（修订草案三次审议稿第六十八条第二款）
此外，还对修订草案二次审议稿作了一些文字修改。
4月8日，法制工作委员会召开会议，邀请全国人大代表、有关人民团体、专家学者、生产企业、广告企业、媒体、行业协会和消费者协会等方面的代表，就修订草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。总的评价是：修订草案针对现行广告法实施中的新情况和实践中公众反映强烈的虚假广告、广告代言、互联网广告等问题，进一步完善了相关法律制度，规范了广告活动各方的行为，加大了对广告违法行为的打击力度，相关规定内容明确、具体，针对性和可操作性强，有一定的前瞻性，有利于维护消费者合法权益，有利于促进广告业健康发展，现在出台是必要的、适时的。有的会议代表还对修订草案提出了一些具体修改意见，法律委员会进行了认真研究，对有的意见予以采纳。
修订草案三次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议提请本次常委会会议审议通过。
修订草案三次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会
2015年4月20日
第十章全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国广告法（修订草案三次审议稿）》修改意见的报告
全国人民代表大会常务委员会：
本次常委会会议于4月21日下午对广告法（修订草案三次审议稿）进行了分组审议，普遍认为，修订草案已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议通过。同时，有些常委会组成人员和列席会议的同志还提出了一些修改意见。法律委员会于4月22日上午召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对修订草案进行了审议。财政经济委员会、******法制办公室、国家工商总局的负责同志列席了会议。法律委员会认为，修订草案是可行的，同时，提出以下修改意见：
一、修订草案三次审议稿第四条中规定，广告不得含有虚假的内容。有的常委委员提出，广告中也不得含有引人误解的内容，建议增加相关规定。法律委员会经研究，建议采纳这一意见，增加相应规定。（修订草案建议表决稿第四条第一款）
二、有的常委委员建议将修订草案三次审议稿第九条第一项中“国旗、国徽、国歌”的表述修改为“国旗、国歌、国徽”，以与宪法的相关表述相一致。法律委员会经研究，建议采纳这一意见，作出相应修改。（修订草案建议表决稿第九条第一项）
三、修订草案三次审议稿第二十二条第一款规定，禁止在大众传播媒介或者公共场所发布烟草广告。有些常委会组成人员建议全面禁止烟草广告。有的常委会组成人员认为，对烟草广告的限制，应充分考虑我国现阶段的国情，不能脱离实际，赞成修订草案三次审议稿的规定；有的认为，烟草企业在销售渠道内进行产品介绍，是为保障消费者的知情权，不属于广告。有的常委会组成人员建议进一步明确，禁止在公共交通工具和户外发布烟草广告。法律委员会经研究，建议将这一款修改为：禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。（修订草案建议表决稿第二十二条第一款）
该条第三款还规定，烟草制品生产者或者销售者不得利用其他商品或者服务的广告、公益广告，宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。有的常委委员提出，除了烟草制品生产者或销售者外，其他任何单位和个人也不得利用其他广告宣传烟草制品。法律委员会经研究，建议将这一款改作第二款，修改为：禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告，宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。（修订草案建议表决稿第二十二条第二款）
四、修订草案三次审议稿第四十三条第一款规定，任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得以电子信息方式向其发送广告。有的常委委员提出，未经当事人同意或者请求，也不得向其住宅、交通工具等发送广告，建议增加相关内容；有的常委委员建议对相关违法行为加大处罚力度。法律委员会经研究，建议将相关规定修改为：任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得向其住宅、交通工具等发送广告，也不得以电子信息方式向其发送广告。同时将相应的处罚由“一万元以下的罚款”修改为“五千元以上三万元以下的罚款”。（修订草案建议表决稿第四十三条第一款、第六十三条第一款）
五、修订草案三次审议稿第四十四条第二款规定，在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。有的常委会组成人员建议增加规定该项违法行为相应的法律责任。法律委员会经研究，建议在修订草案三次审议稿第六十三条中增加规定，违反本法第四十四条第二款规定，利用互联网发布广告，未显著标明关闭标志，确保一键关闭的，由工商行政管理部门责令改正，对广告主处五千元以上三万元以下的罚款。（修订草案建议表决稿第六十三条第二款）
在修订草案征求意见和审议过程中，一些常委委员、地方、部门、企业提出，实践中违法广告屡禁不止，很大的原因是因为各地执法规范和标准不一。法律委员会建议******相关部门在修订后的广告法出台后，应当加快统一执法规范和标准，加强培训，提高执法水平和质量，确保法律的各项规定得到不折不扣的落实。
此外，根据常委会组成人员的审议意见，还对修订草案三次审议稿作了个别文字修改。
修订草案建议表决稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议通过。
修订草案建议表决稿和以上报告是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会
2015年4月24日
